及“另类”——对非法定规划的思考.pdfVIP

第三届u21世纪城市发展”国际会议论文集 规范与“另类” 一一对非法定规划的思考 王 磊 摘要：非法定规划在我国城市规划体系不断完善的过程中，发挥着越来越重要的作用。 本文在对非法定规划进行概念界定、类型分析的基础上，论证了非法定规划在我国存在的必要 性，并对当前非法定规划所面临的问题和困难进行了归纳和总结，最后，对非法定规划的组织 编制和实施管理提出了一些思考和建议． 关键词：城市发展 规划体系 非法定规划 规范化 我国城市规划的发展经历了近半个世纪的时间，其中，非法定规划在我国的发展也有二十多年，它 为法定规划提供了有力的支撑和补充，并逐渐成为城市规划体系中重要的组成部分。随着社会主义市场 经济的高速发展，影响城市发展的因素变得越来越复杂，城市发展所面临并亟待解决的矛盾与问题也变 得更加复杂，这就要求在做城市规划时，要寻找更加全面地思考和解决问题的方法，在这种情况下，非 法定规划应运而生。它的出现不仅适应了城市发展的需要，而且补充并完善了城市规划体系。然而，近 些年，随着非法定规划的编制数量不断增加，其在组织编制和实施管理方面暴露出了一些问题。在2005 年的中国城市规划年会上，设有非法定规划的专题讨论，随后很多规划学者也对非法定规划进行了一定 的研究和探讨。笔者在接触到的一些项目中，也有一些不同类型的非法定规划，在规划编制的过程中， 遇到了一些困难和问题，从而对非法定规划有一些思考，以下结合部分实例，简要对非法定规划进行一 些分析和讨论。 1．对非法定规划的看法 目前，对于非法定规划的概念界定还没有统一的定论，总结国内专家的观点大体上可以分为两种： 第一种是按照现行城市规划法律条例和规划办法的内容来界定的。在2005年城市规划年会上的非 法定规划论坛上，参加论坛的清华大学建筑与城市研究所副所长吴唯佳认为：法定规划是由法律规定的、 具有法律地位、依照法定程序编制和批准的规划。相对而言，非法定规划则是指那些不是法律规定的， 不具有法律地位，尚没有法律规定的审批程序和内容要求的规划，如战略规划、概念规划和发展规划等； 第二种是从规划体制、实施管理方面来界定的。重庆大学建筑与城市规划学院教授赵万民指出，法 定规划与非法定规划是指城市规划工作的两面性在规划管理意义上的反映。所谓“法定规划”，是指那 些可以用量化、可以用法定条文的方式、可以用人的主观意识来决定的事情。所谓“非法定规划”多 是指对那些城市规划中事物发展的预测、城市人文性、非物质性因素的思考、以及城市建设中非人力可 控内容等。 笔者比较倾向于第一种观点，法定规划与非法定规划的界定是根据其组织编制和实施管理的法律依 据和法律地位决定的。法定规划是指国家法规明确规定必须进行的规划，如《城乡规划法》中确定的城 市、镇总体规划和详细规划，以及乡规划和村庄规划。也包括《城市规划编制办法》中确定的城镇体系 第三届21世纪城市发展”国际会议论文集 规划。而那些不是法律规定的，不具有明确的法律地位的规划则为非法定规划，其组织编制和实施管理 是由地方政府或规划管理部门根据具体情况而定的，不具有国家强制性和规定性。 2．非法定规划的分类 非法定规划涵盖内容非常广泛，具有很大的动态性和不确定性。按照规划层次划分，非法定规划可 以分为以下三类： 第一类：综合性规划。这类规划是比较宏观的，是对城市或者区域的发展进行研究的规划。如战略 规划、概念规划等； 第二类：专项规划。它是为了更有效地实施规划意图而对城市要素中系统性强、关联度大的内容或 对城市整体、长期发展影响巨大的建设项目，从公众利益出发对其空间利用所进行的系统研究的规划。 如市政专项规划、交通专项规划、城市设计、河道整治规划。 第三类：行为规划。它是以行动为中心，通过直接的行动促进开发各类实施行为的规划。如城市灯 光照明规划、村庄布点规划、大型基础设施布址规划等。 3．非法定规划的存在弥补法定规划的不足 我国非法定规划的出现表明，现有的法定规划编制随着时代的发展以及城市规划市场的逐渐成熟而 暴露出了一些问题，非法定规划的出现很好地解决了这些问题，每一种类型的非法定规划对应着解决出 现的一种或几种问题，这是非法定规划产生并一直存在的最主要动因，这一