PPP的八喜八忧——六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》解读.docVIP

　　PPP的八喜八忧——六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》解读 文|周兰萍 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的出台一定程度上让政府和社会资本合作（即Public-Private Partnerships,简称PPP)模式有了参照性法律依据。但是需要看到的是，《办法》毕竟不同于PPP基本法，其内容本身也留下了不少缺憾。 期盼已久的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）终于出台，并将于2015年6月1日正式施行。《办法》经国务院同意由六部委联合发布，在目前基础设施特许经营领域的立法文件中效力层级较高，亦有人称之为基础设施特许经营领域的“基本法”。自2014年PPP热潮出现以来，国务院、发改委、财政部等各部委为推广PPP，出台数十部文件，但文件多以“意见”“通知”等形式下发，更高效力的《办法》的出台一定程度上让政府和社会资本合作（即Public-Private Partnerships，简称PPP）模式有了参照性法律依据。但是需要看到的是，《办法》毕竟不同于PPP基本法，其内容本身也留下了不少缺憾。 鉴于《办法》是在PPP推广热潮背景下出台的，在国内之前官方发布的PPP指导文件中多将PPP与特许经营相等同，国内知名PPP学者王守清教授在其与学生刘云合作撰写的《公私合作(PPP)和特许经营等相关概念辨析》一文中也表示，国内所说的特许经营，其内涵已比英文的Concession（特许经营）大大扩展，与国内所说的PPP并无太大区别。下文为表述方便，必要时将特许经营统称为PPP。 PPP发展的八喜 《办法》对于PPP的定义、适用范围、合作形式和期限做了明确规定。《办法》由发改委、财政部：交通运输部、住建部、水利部和央行六部委联合制定并经国务院同意发布。在此之前，部委以上的特许经营立法（严格说是规章）仅有2004年建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“126号文”）。相比较126号文，《办法》在立法主体阵容上有明显突破，并将特许经营由过去的市政领域推广至能源、交通运输、水利、环境保护等领域，特许经营的适用范围大大扩大，这与此前国务院60号文提出的吸引社会资本参与的七大领域工程投资包也保持了一致。 《办法》第三条强调，特许经营模式下，除了参与投资建设基建项目外，特许经营者还应在一定期限内参与项目运营并获得收益。第五条则针对特许经营的具体方式做了列举加概括，包括投资一建设一运营一移交(BOT/TOT/ROT)、投资一建设一拥有一运营一移交(BOOT)、投资一建设一移交一运营(BTO)等。由此，外包类、私有化类和不含运营的BT等其他更广义的PPP模式均不属《办法》所指方式。 在特许经营期限设定方面，《办法》规定，应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。据此，30年为特许期上限，下限则留由协议双方自行约定。考虑到目前各地推出的新城开发、产业园区等PPP项目投资金额大、回报周期长等特点，《办法》允许双方做出例外约定。 《办法gt;对于PPP项目实施方案的编制审批流程做了明确规定。根据《办法》，PPP项目实施方案的提出部门为县级（含）以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门。发改、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门就实施方案根据各自职责分别进行审查并提出意见。实施方案最终由本级人民政府或其授权部门审定。 《办法》强调了《预算法》等现代财政预算制度对于PPP项目的约束。《办法》规定，PPP项目除应当符合城市区域规划、各项专项规划外，还应当符合中期财政规划。对于需要政府提供可行性缺口补助的项目，应当严格按照《预算法》规定，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。据此，在《预算法》和中期财政规划约束之下，准经营性和非经营性PPP项目特许经营者的项目收益将得以有效保障，对没有财政支付能力的这两类项目的立项也形成了制约。 《办法》对于项目前期融资方案的制定和创新融资渠道做了重点强调。PPP项目资金需求量大，不仅涉及债权融资，在项目资本金筹措上还涉及股权融资。《办法》不仅鼓励金融机构积极参与前期项目投融资方案的制定，还鼓励金融机构为特许经营项目提供财务顾问、融资顾问、银团贷款等金融服务。 基金入股PPP项目公司的做法在《办法》中被肯定，这与国务院60号文保持了高度一致。目前江苏、山东、河南、宁夏等多个省市都在探索基金在PPP项目中的应用，《办法》的出台，让各地的做法有了上位法的肯定。除了通过基金等方式进行资本金融资外，《办法》还鼓励PPP项目通过项目收益债券、项目收益票据等方式拓宽投融资渠道。