《预算法》修改工作启动.docVIP

《预算法》修改工作启动3月22日，恰逢《中华人民共和国预算法》通过十周年纪念日。这一天，全国人大常委会预算工作委员会（以下简称预工委）就《预算法》修订召开工作会议。会议宣布，《预算法》(修订)起草小组成立，《预算法》的修订工作由此正式启动。 据预工委的工作人员介绍，《预算法》(修订)起草领导小组由人大预工委、财政部、国家发展和改革委员会审计署、海关、税务等相关部门的领导担任。工作小组则由上述部门的工作人员组成。 此前，在3月18日召开的纪念《预算法》颁布10周年座谈会上，预工委主任刘积斌就已向媒体透露，《预算法》的修改已经正式列入了全国人大的立法规划。 据了解，中国现行的《中华人民共和国预算法》，于1994年3月22日由第八届全国人大第二次会议通过，并于次年1月1日起正式施行。这是中国第一部规范预算行为的法律。 10年来，从分税制财政体制的实施，到财政支出结构的优化，《预算法》在中国经济的发展都起到了重要作用。目前，以《预算法》为核心的预算法规制度体系已经初步形成。 然而，随着市场经济的发展，《预算法》中的一些条款已经不再适应市场经济的发展了。历经10年的预算法，到了修订的前夜。 全国人大常委会预算工委主任刘积斌说：“《预算法》过去10年功不可没，但不具体，缺乏可操作性。一些新形势下的好的做法需要写进去。法律也需要与时俱进。” 预算是国家财力的收支计划，包括收入和支出两部分。通俗地说，它是国家对未来一定时间内如何收钱和花钱的计划。《预算法》是国家最重要的经济法之一，它监督钱从哪里来，用到哪里去，其本质是规范政府的行为，在某种意义上，《预算法》还是一个社会的民主程度的体现。 《预算法》的修改不是一个新话题。今年“两会”期间，围绕着《预算法》的修改，许多代表委员提出了建议，包括《预算法》如何更好地适应公共财政体制的要求，如何将预算改革中行之有效的、成熟的措施和制度以法律的形式确定下来，以及如何进一步增强《预算法》的规范性和可操作性等。 强化“预算年度”概念 从世界范围看，各国的预算年度有两种类型：一种是历年制，即预算年度按照日历的年度计算，从1月1日至12月31日；另一种是跨历年制，即一个预算年度跨越两个日历年度。跨历年制的国家，预算年度起止各有不同，其主要的决定因素是各国立法机构召开会议的时间和预算收入的入库旺季。 中国现行的预算是历年制，从1月1日至12月31日。然而，中国的人代会是3月召开，在会上才能审议和表决本财政年度的国家预算报告。预算的审议、表决等法律程序正式走完差不多就到了3月中下旬。由此产生的一个很大的法律漏洞就是，在一个正式的财政年度开始之前，各级预算的执行没有法律依据，出现“约束真空”。各个单位比照上一年度同期开支进行支出，但每年的情况并不尽相同，而且难以避免各个单位“先斩后奏”的支出，这极大地削弱了年度预算作为法律性文件的权威性和刚性。 在法制比较健全的国家，都是先走法律程序再执行预算，如美国10月1日开始新的预算，到第二年9月为一个财政年度。美国参众两院在9月30日之前批准国家预算，政府才能在10月1日花下一财政年度的钱。如果10月1日新财政年度开始后国会还不能批准，政府就不敢动一分钱。因为预算没走完法律程序，花钱就没有法律依据。 专家认为，预算年度是《预算法》修订需要考虑的一个重要方面。但人大预工委的一位专家认为，进行这个改革并不容易，“看上去很简单，但是一环扣着一环，牵一发而动全身。” 与此相关的是预算编制的时间。按照目前国务院的规定，每年11月10日前下达下一年预算草案的指示，中央各部门在每年12月10日前报告财政部审核，省、直辖市、自治区的预算于下一年的1月10日前报告财政部。在这种情况下，每年各个基层部门预算编制的时间仅有一两个月，没有充分的时间准备和对项目进行充分论证，很难保证预算编制的质量。 预算编制是一项非常复杂的系统工程。在西方国家，预算正式编制的准备时间普遍很长。美国在预算正式生效之前的18个月，就已经着手准备编制。目前，财政部已经考虑到预算编制改革的需要，将预算编制的时间提前了数月。 如何对待预算超支 按照《预算法》的规定，“各级政府预算的上年结余，可以在下年用于上年结转项目的支出；有余额的，可以补充预算周转金；再有余额的，可以用于下年必需的预算支出。”也就是说，财政部门对于预算超收的收入，在支出上具有较大的随意性。 在今年的“两会”上，全国政协委员、人大预算委员会原副主任张光瑞在政协经济组的讨论中的发言引起了人们的关注。他在会后接受记者采访时，透露了人大与财政部对于预算超支部分的分歧。中国财政收入的90％以上是来自税收，在1998年～2003年这六年中，全国财政收入实际增长都高