社区照顾网络建构之实务与技能.docVIP

社區照顧網絡建構之模式與實務 蕭文高* 壹、前言 因為社區營造概念與運動之興起，使得幾乎快被遺忘的社區，重新又回到了政府的施政焦點。在2005年4月，行政院提出了「臺灣健康社區六星計畫」，標榜「社區主義」核心價值，以產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向做為社區評量指標。同年，行政院配合通過「建立社區照顧關懷據點實施計畫」（以下簡稱照顧據點計畫），提供經費鼓勵民間團體設置社區照顧關懷據點（以下簡稱照顧據點），以建立在地化的初級預防照護服務，計畫的目標如下： 落實台灣健康社區六星計畫，由在地人提供在地服務，建立社區自主運作模式，以貼近居民生活需求，營造永續成長、健康的社區環境； 以長期照顧社區營造之基本精神，分3年設置2,000個社區照顧關懷據點，提供老人社區化之預防照護； 結合照顧管理中心等相關福利資源，提供關懷訪視、電話問安諮詢及轉介服務、餐飲服務、健康促進等多元服務，建立連續性之照顧體系。 照顧據點計畫實施至今雖然沒有達到預期3年設置 貳、瞭解照顧網絡 形成照顧據點網絡補助，主要項目有：（a）開辦費：最高補助新台幣10萬元；（b）業務費：每月最高補助新台幣1萬元；（c）志工保險費、志工誤餐費、志工交通費。依計畫之規定，下述四社區組織將成為服務網絡的主要成員： 立案之社區團體（含社區發展協會）； 財團法人社會福利、宗教組織、文教基金會捐助章程中明訂辦理社會福利事項者； 其他社區團體如社區宗教組織、農漁會、文史團體等非營利組織。 村里辦公處。 前三大類社區組織屬於廣義的志願部門，後者則是行政體系的一環。較為特別的是，諸如社區發展協會、宗教組織、農漁會與村里長辦公處等傳統很少扮演照顧服務供給角色者，亦成為政策鼓勵的合作對象，不僅與過去政策著重大型志願部門不相同，其組織特性也具備了「在地性」或是「社區性」的特色。其中，社區發展協會更是主要的參與群體，由於其通常沒有聘用專職人員，完全是以社區自主的方式投入服務，呈現出學者所社區部門（community sector）特性（Craig et al., 2005: 1）。 確立參與服務輸送的單位後，隨著計畫開始執行，政府與社區組織間的互動便持續增加，形成複雜的網絡形態。照顧據點所建構的網絡主要為下列兩者：（a）行政網絡（b）服務網絡，前者由行政單位人員進行服務輸送管理所產生，後者則以社區為主體的相關行動者投入照顧據點連結。在實際的政策執行過程中，不同網絡間之互動，遠比簡化圖像所能表達的複雜，我們將其繪製成圖1的形式。 照顧據點之網絡由多元行動者組成，喻成網絡的各個節點（nodes）（Gilchrist, 2004: 30），我們以「強互動」與「弱互動」呈現互動的密集度與強度。就理想的狀態，在行政網絡之中，社會行政人員對內必須協調各個行政單位，對外則是政府與服務網絡的連絡窗口；至於服務網絡異質性較大，包括社區領導者、承辦人員、居民、志工與支持體系等，承辦單位如何整合社區內外部的訊息與資源，將會影響服務之供給與輸出，社區生態之多樣性，將會鑲嵌在一個更為複雜的情境脈絡之中。 網絡的概念除了運用於服務輸送的形式，還包括其所隱含的社區價值與非正式影響，特別是社會資本（social capital）的相關理論，將社會網絡視為是有價值的資產，網絡提供了社會共識的基礎，且像其他形式的資本（如物質、貨幣、文化）一般，它是可以投資並期待合理報酬的。Putnam（2000: 19）指出，社會資本指的是人間的許多連結 – 社會網絡、互惠的規範與彼此的信任感，當社區充滿社會資本時，藉由公民投入所形成的網絡，將有助於產生堅固的互惠規範與社會信任，密集的互動網絡將擴展參與者的自我意識，由著重「我」（I）到強調「我們」（we），並致力於集體利益。照顧據點計畫納入社區營造精神，由在地人提供在地服務，營造永續成長、健康的社區環境，亦部份反應出類似的概念。 參、網絡建構模式 當地方政府納入照顧據點計畫後，壓力亦隨之而至，它將面對如何形成所屬地方服務網絡之課題，Kirkert Koppenjan（1997: 47）指出，網絡管理的首要就是網絡激發（network activation）對社政人員而言，為了符合照顧據點政策規範，掌握具備資格能力，進而選取其所偏好的合作對象，這是種社區資源網絡分析的工作才能。就照顧據點之，目前可歸類成以下幾種模式： 網絡連結模式在中央訂定照顧據點計畫之前，部份縣市政府相當多民間團體提供老人照顧的預防性工作，甚至有些能力較為完善的社區組織，其資格已完全符合據點計畫所規定之各項服務內容。由縣市政府邀請並連結既有具備服務內容之單位，再將其納入據點清單，是最為迅速節省行政人員業務壓力的方式。 基礎延伸模式照顧據點計畫的實施策略指出：「輔導現行辦理老人社區照顧