论人民代表大会制度国家权力配置功能 投稿：丁亳亴.docVIP

论人民代表大会制度国家权力配置功能 投稿：丁亳亴 法学论坛 2014年08期 中图分类号：D911 文献标志码：A 文章编号：1009－8003(2014)03－0016－07 一、问题之提出 众所周知，人民代表大会制度(以下简称“人大制度”)是我国的根本政治制度，是我国包括行政制度和司法制度在内的各个具体制度的制度基石。如此核心的宪法制度，其制度构造的优劣得失关系中国法治建设的成败。在人大制度实施60周年之际，如何坚持和完善这一核心宪法制度，成为学术界不得不直面的重大问题。然而，人大制度到底是一种什么性质的制度，却远非想象般清晰和明了。按照已故著名人大制度研究专家蔡定剑教授的定义，“人民代表大会制度，是指以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织体系。这一制度的主要内容是两个方面：一是关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序的一套规定和制度。二是关于人大与公民和人大与其他国家机关相互关系的一套规定和制度。这些关系包括：人民代表大会与人民的关系，人民代表大会与其他国家机关的关系，以及中央政权和地方政权的关系。”人大制度主要有两大层次的内容：一是人民(公民的集合体)与国家政权机关(以人大为代表)的宪法关系；二是国家政权机关内部权力关系(国家机关之间的宪法关系)。前者契合了近代以来民主国家的一般政治逻辑：人民制定了宪法，宪法产生了政府(Government)，政府大致被划分为三个机关(分支)，即负责创造法律的立法机关、负责行政管理和执行国家的法律的执行机关和负责司法、解决争端和解释法律的司法机关。而立法机关因由人民民主选举产生的人民代表(议员)构成而具备为整个国家确立规则(立法)的正当性(Legitimacy)，也因其“结构功能最适”成为能够(也应当)为整个国家确立规则的最合适机关。后者又涉及国家权力的配置问题。按照一般的理解，国家权力包括横向(水平)配置和纵向(垂直)配置，前者是对同一层级的立法权、行政权和司法权等国家权力的配置及其相互间宪法关系的确定，在理论上属于“政权组织形式”问题；后者是对中央权力和地方权力(或者全国性权力与国家局部性权力)的配置及其相互间宪法关系的确定，在理论上涉及“国家结构形式”问题。根据学术界主流观点，人大制度属于政权组织形式的一种类型，是用来解决我国国家权力横向(水平)配置的制度模式；而单一制是我国的国家结构形式，是用以解决我国国家权力纵向(垂直)配置的制度形式。因此，人大制度与国家权力纵向(垂直)配置毫不相干。用有的学者的话说：“我国实行人民代表大会制度的政权组织形式和单一制的国家结构形式，全国人大是最高国家权力机关，全国人大及其常委会在国家权力体系中处于核心和领导地位，地方各级政权机关服从中央的统一领导，但又要充分发挥地方的主动性和积极性。”换言之，这一表述指出：人大制度的政权组织形式意味着，全国人大在中央国家机关体系中的最高地位；而单一制的国家结构形式，则表明“地方各级政权机关服从中央的统一领导，但又要充分发挥地方的主动性和积极性”。然而，人大制度真的仅仅是用以横向(水平)配置国家权力的政权组织形式，与纵向(垂直)国家权力的国家结构形式毫无关系吗？如果人大制度真的仅仅是或主要是用以横向(水平)配置国家权力，那它是否应当有与之在国家权力配置逻辑上协调一致的“国家结构形式”，也即是，是否应当有与之相应的纵向(垂直)国家权力配置制度？如果二者事实上并不协调(甚至相互冲突)，这种国家权力配置制度为何又能够在实践中实施60年之久？在“依法治国，建设社会主义法治国家”的背景下，发展和完善人大制度的前提恰恰是需要客观地呈现这一制度可能存在的弊病，需要探究人大制度不容或缺的“核心”部分和非关键性的、可容许变更的枝节内容，否则便谈不上“发展”和“完善”这一制度。 二、人民代表大会制度与国家权力横向(水平)配置 所谓国家权力横向(水平)配置，指的是一国人民通过宪法，将国家不同性质的权力(如立法权、行政权、司法权)在该国同一层级政权(通常是中央政权)的不同机关之间进行分配，使某一国家机关行使相应的国家权力，以收分权制衡或者分工合作之效的制度设计。显然，任何现代国家均离不开这种国家权力的横向(水平)配置，它是国家权力组织体系的重要组成部分，涉及国家不同权力之间相互关系的“权力结构”问题。从这个角度观察，人大制度正是用以组织政权、确立同一层级政权不同国家机关权力关系的国家权力横向(水平)配置制度。 一方面，从原则上看，现行《宪法》关于“中华人民共和国的一切权力属于人民”(第2条第一款)、“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”(第2条第二款)、“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”(第3条第二款)，以及“中华人民共和国全国人民代表