后退耕还林时期生态补偿难点及问题探究.docVIP

后退耕还林时期生态补偿难点及问题探究〔摘要〕 后退耕还林时期生态补偿机制建设过程中出现诸多难点与问题。不同经济发展水平和资源条件的区域对生态补偿的依赖程度并不均衡。第二轮退耕补贴周期后林木收益可期，退耕农户尤为关注林木的采伐利用问题不容回避。现行退耕还林政策尽管规定退耕农户拥有多种形式的林权，但他们要实践这些权利并实现预期收益却受到采伐收益权有限性和补偿收益不确定等诸多制约；同样，受森林公共产品属性和评估价值体系建立难度的影响与限制，生态补偿较难界定主体和建立区域性跨流域补偿格局。因此新时期生态补偿对象的确立和范围的扩大、现有采伐利用的突破、市场化规制的引入，补偿标准公平性原则的体现等难点问题将为今后退耕生态补偿机制建设提供更具应用实践性的视角，使退耕生态补偿机制的完善兼顾公平、效率、弱势群体保护等核心原则，才能更好维护退耕还林的有效成果。 〔关键词〕 后退耕还林时期；退耕还林；生态补偿 〔中图分类号〕F0622 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2012）05－0138－04 一、后退耕还林时期的生态补偿现状 国家从2007年开始决定完善退耕还林政策，即进入后退耕还林时期，新一轮补偿政策出台。为了继续巩固退耕还林第一阶段成果，新阶段下的退耕生态补贴时限继续延长一轮，生态林继续延补8年，经济林延补5年。截至2010年，退耕还林工程共完成造林面积99.65万公顷（含京津风沙源工程中1.39万公顷），其中退耕地造林0.03万公顷，荒山荒地造林67.48万公顷，无林地和疏林地新封山育林32.14万公顷。全年完成种草面积0.49万公顷。西部12个省区（含新疆兵团）共完成56.34万公顷的退耕还林任务，占退耕工程总造林面积的56.53%。〔1〕 四川执行的新的补偿标准充分考虑到高寒民族地区退耕还林工程实施的具体特点，按照不同区域实施不同的生态补贴方式，基准仍是以第一轮粮食补贴数量为参照，以粮食衡定价格为假设，结合前退耕还林时期生态社会效益的综合考虑。除一些生态重要的贫困少数民族区域外，其余地区针对农户的补助标准比前一阶段减少一半。即四川其他地区退耕还林补贴减半，但是在四川省内生态效益发挥缓慢，生态区位尤为重要的甘孜、阿坝和凉山州三州民族地区的57个民族县，延续前退耕还林时期补贴标准，保持不变。 二、不同生态功能区域实施特点与对生态补偿的依赖程度 不同经济发展水平和资源条件的区域对生态补偿的依赖程度不均衡，从四川的情况来看，四川退耕还林地的规划重点主要集中在长江干流及几大重要支流流域的生态脆弱一级湖库周围和沙化严重的陡坡耕地。根据四川实施退耕还林的自然和社会经济条件可分为川西高原区、盆周山区和盆中丘陵地区三大区域。实施退耕还林工程的重点因其所处位置和生态区位重要性的不同而各不相同，不同经济发展水平和资源条件，其对生态补偿的依赖非常不均衡。 （一）川西高原区 川西高原区是四川退耕还林地规划的重点区域，退耕还林面积占全省总量的40%左右。其位于江河源头、河谷两岸的陡坡耕地，地处青藏高原地区，自然条件差，气候寒冷，树木生长周期长，主要规划的树种以生态林为主。这类退耕区域的主要特征是位于高原高山区，地广人稀，经济条件较差，生态较为脆弱，土地粮食产量低，交通不便，生态林占绝大多数。后退耕还林时期内生态林生态效益的体现还需要更长时间。农户退耕还林的意愿强烈。这些地区往往都是少数民族聚居地，农户非常贫困，社会生产力总体低下，基本口粮田的产量低，有些区域半年缺粮；资源丰富，农民对粮食补贴的依赖程度非常高，退耕还林政策补助已占四川省民族地区农民纯收入的较大比例，以县为单位平均20%左右，个别县甚至高达50%；以退耕农户为单位平均40%—50%，多的达80%—90%，特别是边远高寒山区，退耕农户的吃饭问题基本上靠退耕还林的政策补助，由此可见非常依赖退耕补贴。一旦停止补助或者补助减半，农户的基本生活将得不到保障。 （二）盆周山区 盆周山区是四川林业发展的重点区域，发展林业的自然条件相对较好。其退耕还林的重点主要分布在水土流失严重，垦殖强度大的坡耕地上，退耕面积占全省总量的40%左右。这类退耕区域的特点是经济条件较好，人均耕地少，土地粮食产量较高，林业资源丰富，林业发展潜力巨大，农户具有自我经营林业的能力和传统，林业收入占比高，未来农户对林业收益的预期高。区域内有众多国定和省定扶贫县，也是扶贫攻坚的重点区域。从第一轮退耕补贴结束对退耕林地的收益数据看，仅有面积占10%-30%早期营造的竹、茶和水果类树种，已产生经济收益。农户普遍经济生活水平不高，其对退耕补助的依赖也较强。退耕经济林木收益高低与相关市场配套建设密不可分。 （三）盆中丘陵地区 盆中丘陵区退耕还林地规划重点在水土流失严重的“馒头山”