生态公益林与农民利益.docVIP

生态公益林建设和农民利益的协调 12级法学（三）班王炜杰3126401067 一、公益生态林概述 根据1996年林业部颁布的《森林资源规划设计调查主要技术规定》的规定，生态公益林是指以保护和改善人类生态环境、保护生态平衡、保存物种资源、科学实验、森林旅游、国土保安等需要为主要经营目的的森林和灌木林公益林主要发挥的是生态效益，在大多数情况下，具有公共性和非排他性，这种生态效益不必经过市场交易就能为公众所共同享有。通常情况下，某个人享有公益林的生态效益并不会妨碍其他人同时享有这种效益。例如，清新的空气、宁静的环境、优美的景观等。因此，生态公益林有着明显的经济负外部性和社会公益性。为发挥其最大的生态效益,其范围内的林木采伐受到严格限制甚至全面禁止,这必将导致该区域林木所有者和经营者难以通过木材市场交换来实现经济效益,从而最终产生由少数人来负担社会公益的不公平现象。如何进行生态公益林区划界定，正确处理好生态公益林建设与林农利益保护关系，是当前集体林权制度改革中面临的一个重要问题。 二、农民权益与生态利益冲突的现状 森林资源具有双重效益，政府与林农对不同效益有着不同的追求。对于林农个人来说，其作为一个理性的经济人，会把追求经济利益最大化作为目标。然而，因为中国尚未建立完善的生态效益补偿机制，其经营森林的生态效益得不到恰当补偿，生态效益没有转化为经济效益，林农收益受到影响。对于政府而言，在公益林建设中所追求的是实现生态效益的公共利益。2者的利益诉求不同，自然会产生利益冲突。 随着中国政府对生态文明建设的日益重视，林业尤其是公益林在生态文明建设中所起的核心作用也日趋显现。因此，各地政府进行生态公益林区划时，往往片面追求本地区的生态效益，不顾客观条件和科学规律，任意忽视农民的经济利益，人为地扩大本区域的公益林范围，使得2者的矛盾呈加剧之势。按照中国目前的法律规定，一旦某森林被界定为生态公益林时，经营者(包括分林到户的农户实行分散经营的农户或在承包、租赁荒山荒地过程中发展起来的造林大户或集体林业企业等)有获得森林生态效益补偿的权利。依据财政部、国家林业局《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定，中央补偿基金平均补助标准为每年75元／hm，其中67．5元／hm用于补偿性支出，补偿性支出用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费；7．5Ywhm用于森林防火等公共管护支出。对公益林生态效益进行补偿的实质，是对向社会提供生态效益服务的公益林经营者的经济损失进行弥补。经营者的经济损失主要体现为营造公益林的投入成本、商品林划为公益林后不能采伐利用所带来的经济损失以及生态公益林的管护费。而当前生态效益补偿基金基本尚停留在单纯管护费的支出，其补偿标准严重偏低，不足以完全补偿集体林被划为公益林带来的各种损失。随着集体林权制度改革的不断深入，林地的价值普遍上升，生态公益林与商品林的收益差距进一步拉大，出现了管护难保证、补偿难到位、利用难开展等问题，生态公益林保护的压力越来越大。今年两会期间，不少政协委员和人大代表建议提高生态效益补偿标准，以调动广大林农保护和管理的积极性，进而巩固和拓展集体林权制度改革的成果。 然而，在当前财政条件下，大幅度提高生态效益补偿标准难以短时实现，尤其对于中国生态相对脆弱的西北部地区而言，更是天方夜谭式的祈求。在进行公益林区划实践中，许多地方将一部分属于集体所有的林地或者集体所有由农民个人承包经营的森林界定为公益林，对其林权的行使进行严格限制，得农民的利益保障受到进一步的威胁。 三、协调双方利益的可行措施 在我国目前的林业建设状况下，农户的参与在公益林的建设中是不可缺失的重要成分。农户作为与公益林距离最靠近联系最紧密的利益相关群体，公益林建设中必须重视农户的参与问题。农户拥有对森林资源的产权是农户参与公益林建设的前提。很多研究表明，如果农民对林业资源如林地产品没有使用权和管理权，农民就不可能积极地参与社区林业发展。在全国林业工作会议上，有关部门明确指出，应大力发展民营林业，给私有林以合法地位。鼓励民间种类投资主体以营造新林，或购买国有和集体林等多种方式取得对森林资源的产权，只有这样，农户才会积极参与公益林的建设。另外，降低农户对森林的依赖程度是农户参与公益林建设的关键。随着林区农户经济收入的提高，经营森林的机会成本也会相应提高，从而农户对森林的依赖程度会随之降低，在这种前提下，寻求替代生计是降低农户对森林依存度的关键。政府应从加强为林农寻求替代生计人手，降低农户对森林的依存度，切断森林保护中的恶性循环链条。 ①分类管理 日本政府对国有林改革的重要举措是对国有林进行分类管理，成效显著。中国公益林建设完全可以借鉴这种做法。地方政府认定辖区内生态公益林时，应参照国家颁布的公益林认定办法和标准