检察机关启动行政公益诉讼法理基础及诉讼地位.docVIP

检察机关启动行政公益诉讼法理基础及诉讼地位有着七百多年历史的河南南阳知府衙门，是目前全国惟一保存完整、规制完备的府级官署衙门，它既是北京故宫的缩影，又是南阳历史文化名城的象征，具有很高的文物价值，是国家级文物保护单位。如同很多国家级文物保护单位，南阳知府衙门在面对商业开发的冲击时，陷入了尴尬和无奈――照壁被毁、控制区被占、保护范围被蚕食。随后一个被称为南阳市“民心工程”和“德政工程”的南阳鸿德购物公园随后就在这片土地上拔地而起。这一由南阳鸿德房地产开发有限公司于2005年开工建设的大型商业建筑群，如今已全部竣工并投入使用。令人吃惊的是，这项在文物保护范围内的开发建设，既没有向省级人民政府汇报，也没有得到国家文物主管部门的审批。而根据《中华人民共和国文物保护法》的规定，在文物保护范围内进行其他建设的，需经由省人民政府的批准，并且还需征得国务院文物行政部门的同意。 类似的事件在全国各地都频繁上演着，大量的公共利益在行政机关乱作为、不作为的情况下受到损害，但是由于利益直接受损的并非具体的公民个人，因此很难激起个人诉诸于法院的热情。纵使有部分勇士敢于担当，但囿于法律对原告资格的限定而得不到法院的支持。据《南方周末》报道，2008年6月6日，北京市民朱福祥诉北京市海淀区环保局，要求公开环境影响评估报告等政府信息一案，最终却被法院裁定不予受理。这样的个案结果不能不引起我们的思考：在行政机关不作为、乱作为的情况下该如何保护公共利益？谁才有资格代表公共利益起诉行政机关？ 一、公共利益保护面临的困境 在我国现行宪法和法律中，都不遗余力地规定了公共利益神圣不可侵犯，但是现实生活中，公共利益遭受侵害的现象却屡见不鲜，保护现状不尽如人意，尤其值得注意的是负有保护公共利益职责的行政机关很多情况下不作为、乱作为，反而成了公共利益的破坏者。为何会产生这样的悖论，笔者将尝试从以下几点进行分析。 第一，公共利益界定的困难。什么是公共利益？对这一概念的界定并不是件容易的事情。关于公益保护的行政公益诉讼在上个世纪九十年代至本世纪之初涌现很多案例，现在却逐渐消失。原因在于2005年最高人民法院的一纸批文叫停了公益诉讼。所有的问题都集中到了一点：公共利益的边界在哪里？正如制订《物权法》时民众渴望对公共利益进行确切定义而立法行为难以解决一样，公益诉讼难以在实践中界定似乎是一个真理。公共利益难以界定而导致公益诉讼难以确定范围，往往成为了反对设立公益诉讼制度的主要理由之一。 第二，行政机关内部监督制约机制有待完善。我国宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本制度，国家权力统一由人民代表大会行使，在国家权力机关人民代表大会制度下，设立四个机关，即行政机关、审判机关、法律监督机关、军事机关，分别执行人民代表大会的决议，分别行使国家权力。［１］其中行政机关拥有庞大的权力，触角伸向了社会生活的方方面面，同时也承受着最多的监督。仅内部监督机制就包括行政监察监督、审计监督等，虽然随着我国政府体制的不断改革，内部监督机制取得了良好成效，但是行政权不作为、滥用的情况并没有得到彻底的制约。 第三，行政诉讼法关于原告资格的限制。对行政权的监督不仅应当包括行政机关的内部监督，较为有效的外部监督机制也是不可或缺，司法监督应当是这种外部监督机制中的重要一环。依据目前我国行政诉讼法的相关规定，对行政诉讼中的原告界定已由具体行政行为相对人扩展到“相关人”。但是行政诉讼“相关人”资格还是远远不能满足现实的需要，尤其突出的就是在保护国家利益或公共利益方面。由于公民个人或社会团体对于公共利益，缺乏法律上规定的具体法定权利，公共利益仅仅是由公众非排他性的共享，这造成在公众或社团的请求作为行政公益诉讼的原告时常常得不到认可，法院则坚守利益受影响的原告标准而否认非“适格”原告的诉讼主体资格。部分地区的检察机关作为法律监督主体，常欲主张正义、开启探索之路，又往往遭到行政机关对其起诉权依据的诘难，致使检察机关对行政公益诉讼望而却步。 笔者认为，从立法上给与公共利益一个完美的界定似乎有点强人所难，也是不现实的。但是将像南阳知府衙门这类的文化名城纳入到公共利益范围是能够得到大众认可的，因此，对于这类没有争议的公共利益受到行政行为侵害时，在行政机关缺位、越位时，应当有一个明确对其保护的主体。 二、检察机关启动行政公益诉讼的宪法法律基础和社会基础 在我国公共利益受到损害情况下，应当由谁代表公共利益启动诉讼程序一直颇有争议。有学者认为，“为保证公益诉讼制度的有效性并最大程度地发挥其功能，公益代表人的设置应当是多元的，就我国而言，可包括个人、社会团体和检察机关。”［２］持这种观点的学者是为了力求最大限度地对行政权进行监督，赋予普通公民、社会团体行政公益诉讼的启动资格，其最大的优点在于能在最大的范围