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实现与提升公共治理权力成效作者：高信奇 单位：南京大学政府管理学院 公共管理是对传统公共行政的替代，是人类社会治理模式的最新发展，是以政府为核心的公共组织运用经济的、政治的、管理的、法律的手段，配置和优化社会力量和社会资源，实现对社会公共事务的治理活动。在对社会进行有效治理的过程中，公共管理主体运用公共治理权力处理公共事务，实现公共利益最大化和社会公平公正的善治状态。 一、公共管理中公共治理权力及其效益意蕴 （一）公共治理主体类型及其权力来源 公共管理作为一种新型的治理模式，是对传统公共行政的扬弃与超越，其实质是政治国家和公民社会、政府与非政府、公共政治领域与公共社会领域的合作与互动。因此，这种合作性治理就意味着公共治理主体多元化，“公共管理系统是一个由多元社会治理主体构成的一个以合作为纽带的和以提供公共服务为目标的统一整体。”[1]相对于公共行政而言，公共治理主体的类型发生了拓展，除了政府之外，各种自治力量、非政府组织等社会公共组织都可以成为公共管理的治理主体。其实，无论是传统公共行政管理，还是公共管理，任何社会治理模式都需要以公共权威为后盾。“权威则是权力的合法化，即对权力的正当性的认同。”[2](P48)也就是说，在公共管理中必须诉诸公共治理权力，方能实现公共管理的目标。因为，公共管理“是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。”[3]公共管理中的公共权力，可以称之为公共治理权力，是公共治理主体治理公共事务所享有的合法资格和相应的强制力和约束力。由此可知，公共治理权力是从传统公共行政的政府单一权力中心，走向由政府和非政府组织构成的多中心权力架构。作为公共治理主体的政府和非政府组织，其公共治理权力存在着不同来源。按照现代民主理论，政府权力来源于公民的同意与转让，这一点已经成为理论的共识，即政府的公共治理权力来源于公民权利的转让与授予。非政府组织等社会公共组织的治理权力来源与政府治理权力来源有所不同。根据行政法学理论，存在三种来源：一是治理权力的法定来源。即公共组织的治理权力来源于现有的法律法规。二是治理权力的委托来源。即行政机关通过规范性文件形式将治理权力授予社会公共组织，或通过签订合同方式将社会治理权力委托于社会公共组织。三是治理权力的约定来源。即社会公共组织在取得其成员共同认可与同意下，在其章程或规则中对其治理权力作出的契约式约定。尽管政府和公共组织的权力来源不同，但是在社会治理中都具有公共性、权威性，都能产生一定的权力效益。 （二）公共治理权力效益的双维分析 任何权力的行使都会产生一定效益，公共管理中的公共治理权力也不例外。所谓公共治理权力效益是指公共治理主体在使用权力进行治理过程中，所用社会资源的投入与所得之间的比例，即公共治理权力所产生的最大有益成果。公共治理权力所得无外乎是要实现公共利益的最大化和社会公平正义状态，或者说，公共治理权力的终极目标就是追求社会公平正义基础上的公共利益的效益最大化。公共利益主要表现为以公共秩序、社会稳定、生态环境、民生服务为主要内容的公共产品和公共服务。社会公平正义则表现为社会分配正义和社会和谐的实现。马克斯韦伯认为，社会行动可以划分为目的理性式、价值理性式、情感式和传统式等四种类型。[4](P32)从目的理性和价值理性两个维度上来考察公共治理行为，可以看出公共治理权力存在着两种不同的效益表征实现公共利益最大化和社会公平正义。实现公共利益最大化侧重于经济效益，是目的理性的体现。在公共治理中的目的理性，往往表现为利用科学技术手段，获得最大的治理效果，即公共利益最大化，也就是以最少的投入产生出最大量的公共产品和公共服务。社会公平正义则侧重于社会效益。治理权力的社会效益，是指在价值理性的指导下，公共治理者在公共事务管理中实现社会各类善（goods）的正义性分配，从而构建出一种和谐有序的社会生活。公共治理权力的经济效益意味着“效率”，其社会效益则呈现为“公平”，两者都是公共治理的价值追求。传统市场经济理论认为，市场机制讲求效益，政府机制追求公平。自从公共行政汲取了管理主义思想之后，就一直把效率作为重要目标，而行政民主化和新公共服务运动又进一步凸显了公共治理中的公平维度，纠正了传统行政管理中的“价值中立”和“价值祛除”，“价值中立被批评为一个虚伪的自我隔离，缺乏全面价值介入的以效率为核心的行政过程被认为是不负责、僵化和在实际上导致无效的效率，是官僚试图摆脱政治约束与外部监督的借口”。[5]因此，公共治理理论认为，无论是政府还是公共组织都要综合考量“效率”和“公平”，两者是公共治理权力不可或缺的价值诉求。由此可见，公共管理中的治理权力效益是一个综合性概念，它蕴含着目的和价值的双重理性，含括公共治理权力的经济和社会的双重效应，