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澳门行政革新机制研究本文作者：余焯和 单位：中国社会科学院法学所博士后 一、原有法律保留原则 基本法序言指出澳门自古以来就是中国的领土，十六世纪中叶后被葡萄牙逐步占领。一九八七年四月十三日，中葡两国签署了关于澳门问题的联合声明，确认中华人民共和国政府于一九九九年十二月二十日恢复对澳门行使主权。根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。基本法第十一条把序言的精神具体地表述为“根据中华人民共和国宪法第三十一条，澳门特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法的规定为依据。澳门特别行政区的任何法律、法令、行政法规和其它规范性档均不得与基本法相抵触。”这表明了澳门回归后的法律体制是以基本法作为指导的，其它的法律、法规和规范性文件必需服从基本法的原则、精神和具体条文，不得与之相抵触。设立澳门特别行政区的其中一项原则就是要有利于澳门的社会稳定和经济发展，因此，在考虑到澳门的历史和现实情况，有必要尽量保持澳门现有的法律、法则和其它规范性档，以保证澳门的平稳过渡，实现上述我国对澳门恢复行使主权的这一项重要原则。 为此，基本法第八条规定，澳门原有的法律、法令、行政法规和其它规范性档，除同基本法相抵触或经澳门特别行政区的立法机关或其它有关机关依法法定程序作出修改者外，予以保留。所以，目前澳门特别行政区的法律大部份都是保留或修改了澳门回归前的法律，这些法律是澳门特别行政区法律体系的基础。除了基本法和上述的澳门原有法律外，经澳门立机关修定的，在澳门实施的法律还有少量的全国性法律，这些全国性法律列于基本法附件三内，由澳门特别行政区在当地公布或立法实施，它们是：（1）关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议；（2）关于中华人民共和国国庆的决议；（3）中华人民共和国国籍法；（4）中华人民共和国外交特权与豁免条例；（5）中华人民共和国领事特权与豁免条例；（6）中华人民共和国国旗法：（7）中华人民共和国国徽法；（8）中华人民共和国领海及毗连区法；（9）中华人民共和国专属经济区大陆架法；（10）中华人民共和国澳门特别行政区驻军法。从这些全国性法律的内容看，它们主要是为了体现国家对澳门特别行政区的主权行使和保证澳门特别行政区在我国的法律地位，它们的功能是为了协调澳门特别行政区的法律体系的发展，补充了基本法和澳门特别行政区其它法律和规范性档的不足。 二、高度自治原则 澳门自古以来就是中国的领土，属广东香山县管辖，即现今的中山市，自六世纪中叶以后被葡萄牙逐步占领。1972年11月8日第二十七届联合国大会通过决议，批准联合国非殖民化特别委别委员会建议从殖民地名单中删去澳门和香港。由此可见，澳门是中华人民共和国的神圣领土，是我国不可分离的部份，我国对澳门拥有主权并受到国际上的承认。中华人民共和国于1999年12月20日恢复对澳门行使主权。为了维护国家的统一和领土完整，保持澳门的繁荣和稳定，中央政府根据宪法第31条的规定，设立澳门特别行政区。我国是单一制的社会主义国家，而澳门在葡萄牙管治下一直奉行资本主义的制度。针对澳门的历史和实际情况，我们党和国家提出了“一国两制”的构想，让澳门特别行政区享有高度自治权，最终实现了澳门特别行政区的平稳过度，成功保持了澳门的繁荣和稳定。 基本法第2条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会授权澳门特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”这一规定体现了“一国两制”的基本方针，指明了澳门特别行政区的自治权的性质、范围和基本内容。澳门特别行政区享有高度自治权的法律依据是中华人民共和国宪法和澳门特别行政区基本法。宪法第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区；在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人大以法律规定。宪法第62条13项还规定，全国人大有权决定特别行政区的设立及其制度。上述基本法第2条规定了澳门特别行政区实行高度自治，该法第12条进一步规定澳门特别行政区是我国的一个享有高度自治权的地方行政区域，自治权的内容，根据基本法的有关规定，有以下三个方面：（1）全国人大授权澳门特别行政区依照本法的规定，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权；（2）中央人民政府授权澳门特别行政区依照基本法自行处理有关的对外事务；（3）澳门特别行政区可享有全国人大和全国人大常委会及中央人民政府授予的其它权力。由此可知，澳门特别行政区在一国两制的前提下享有高度的广泛的自治权。 三、向中央人民政府和澳门特别行政区负责原则 澳门特别行政区基本法规定，澳门特别行政区行政长官、主要官员、行政会