社会资本视角下的政府治理变革进路 - 广西民族大学机构知识库.pdf

∗ 社会资本视角下的政府治理变革进路 胡 佳 【摘要】行政学发展历程中，管理主义与宪政主义之争由来已久，以官僚制改革为核心的政府治理变 革何去何从，一直是学术界探讨的焦点。社会资本的提出为政府治理变革提供了有益的研究视角。基于社 会资本内涵演进、社会资本与治理关系的研究综述，虽然学界对社会资本的内涵争论不休，但社会资本与 政府治理的互动关系却毋庸置疑，即社会资本是实现政府治理的前提和社会基础，良好的政府治理有助于 社会资本的形成和发展。因此，政府再造的重要内容就是重视和妥善经营社会资本。同时，社会资本对政 府治理的消极功能也不应忽视。 【关键词】社会资本；政府治理；变革 一、问题的提出 纵观行政发展的历史，历来存在着管理主义和宪政主义两种倾向。自汉密尔顿开始， 威尔逊、古利克、西蒙和奥斯本等形成管理主义的思想传承，关注效率。而杰斐逊、沃尔多、 弗雷德里克森、登哈特等均代表着宪政主义传统，强调社会公正、平等、民主和回应性等。 行政改革进路左右于管理主义和宪政主义之间的背景下，行政改革大体朝两个方向进行：对 内健全官僚体制，对外结合民间社会。前者偏重机械主义、工具理性，后者强调“公民社会” 的建立及“公民参与”。 20世纪70年代末和80年代初以来，西方国家基本借用私营部门的管理技术、方法和企 业家精神来重塑政府部门，在公共服务供给中引入市场机制，将公众视为顾客加以满足。但 在政府治道变革取得成效的同时，这种更多依赖方式和手段等工具理性的政府变革也受到人 们的质疑和批评。比如，过多强调“3E”目标而忽视民主社会中民主、公正和平等的价值目 标；将公民简单等同于顾客而模糊政府责任等。然而，个体会受到组织文化和人际关系的影 响，组织实质上是一个相互影响的系统和网络。“长期以来诸多政府改革理论和实务忽略了 政府改革必须根植于社会互动的基础之上，忽略了社会各行动主体互动机制的建立，也就是 忽视了从社会的角度分析政府改革的深层社会意义。”[1] 社会资本对于形成有效的民主的政府治理必不可少，是实现良好政府治理绩效的必需 条件。政府治理变革需要根植于社会互动的基础之上，建立在社会信任和互助合作网络基础 上的社会资本是政府治理变革所必需的资本之一。那么，通过投资社会资本是否可以促进政 府治理变革，社会资本的负面作用是否会阻碍政府治理变革的推进等一系列问题都值得深入 思考。本文并不纠缠于社会资本的复杂含义，而是在系统了解社会资本内涵演变的基础上， 从社会资本与政府治理的互动角度，探讨基于社会资本的政府治理变革应当如何展开。 二、社会资本：渊源及内涵 社会资本是在20世纪70年代后期，在资本概念内涵拓展的基础上发展起来的，与物质资 本和人力资本相对应的一种资本的特定形态。自20世纪80年代法国社会学家皮埃尔·布迪厄 首次提出“社会资本”概念后，社会资本逐渐成为学术界普遍关注的理论热点和前沿问题， 并已成为政治学、经济学、社会学等学科的重要术语，成为解释和说明各自研究领域问题的 研究视角。正如美国社会学家迈克尔·武考克所说“社会资本的最大价值在于，针对当代某 些最迫切的问题，它为用多学科和跨学科的方法进行广泛的探讨提供了可靠的起点”。[2]社 ∗本文系国家社科基金项目“国家主体功能区划分背景下民族地区公共服务均等化研究”（编 号：08XMZ005）的阶段性成果。 会资本在社会学、经济学和政治学等学科内都有独到的发现和独特的运用，社会资本内涵经 历了微观层次、中观层次和宏观层次的发展历程。 （一）微观层面：个人的社会资本 最早提出社会资本概念的是法国社会学家皮埃尔·布迪厄，他认为社会资本是与经济 资本、文化资本相并立的三种基本形态之一，并在特征、功能和累积机制上阐述了它的社会 性意义。他认为，“社会资本是实际或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关 系所组成的持久网络有关，而且有些关系或多或少是制度化的”。[3]在他看来，社会资本是 社会网络关系的总和，是一种在制度化的社会关系中自然形成的资源。社会资本的价值体现 在微观的个人层面，强调个体对有意投资的关系资