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行政管理与基本权利 ——以近代出版自由为视角 书P飒 摘要：近代基本法确认出版自由为公民的一项基本权利，可是，清末政府、北洋政府、南京国民政府却是施行“管帑j”+“侵 犯”的行政管理模式，不是“消极不作为”而是“积极进取”到公民自由权的范畴，致使公民的出版自由变迁为出版不自由。由此 可见，公民的基本权利仅有基本法的确认是不够的，应警惕行政权的滥用并构建有效的制约体制，以便形成45-R．权对基本权利 的良性效力． 关键词：基本权利；出版自由；行政管理；行政权 作者简介：柳飒，广东商学院法学院副教授，博士(广东广州510320) 从1908年《钦定宪法大纲》到1947年《中华民国宪法》都人民的言论?”…㈣事实恰恰是：没有保障也没有限制，行政 规定公民享有“出版(或刊行)之自由”，在基本法层面确认了 机关以管理为由掌控着公民的出版自由。 出版自由为公民的一项基本权利。基于自由权的属性，国家对 南京国民政府对出版物实行全方位的“关怀”，出版不仅 出版自由“负有不加侵犯与防止侵犯的义务”【l】(n)，可是，近要经审核批准、领取许可证，还要经过内政部和中央党部宣传 代清政府、北洋政府、南京国民政府却是施行“管制”+“侵犯” 部的双核双准。如1931年lO月7日内政部与中央党部制定 的行政管理模式，致使公民的出版自由变迁为出版不自由。 颁布《出版法施行细则》规定：“内政部对于依照出版法第七条 规定之申请事项自行审核之；申请登记之新闻报纸或杂志并 一、行政法规对出版自由的削减 应依照同条第三项之规定，办理者应送中央党部宣传部并案 近代各基本法对于行政立法权予以了保留，规定总统在 审核之。”(第6条)“中央党部宣传部对于依照出版法第七条 国家处于和平时可以为执行法律或基于法律之委托而发布命 第三项规定之申请事项审核完后，除自行批复外，并将审核意 令，在国家遇有自然灾害、疫病或国家财政经济上有重大变故 见连同内政部所送并案审核者同项案件送还内政部办理之。” 时可以发布紧急命令。于是，大量的行政法规合法出台，并藉 (第7条)“内政部对于依照出版法第七条规定之申请事项于 借强势的行政权成为社会生活的主要规范。这些规范以统治 核准后填发登记证；申请登记之新闻报纸或杂志并应依照出 为理念，以秩序为价值，往往无视甚至违背基本法对基本权利 版法第七条第三项之规定办理，其登记证由中央党部宣传部 的确认，在政治需要的背景下，对公民的自由予以严苛的限 及内政部分别填制，中央党部宣传部填制之登记证送由内政 制，在法制层面大大削减了自由的额度。 部合并发给之。”(第8条)【3】(m㈣ 在出版自由上，1914年4月2日以大总统名义发布的教 出版物出版时须经事前审核，领取审查证，还得事后递送 令第四十三号的《报纸条例》规定：“发行报纸，应由发行人开 备查。如中央宣传委员会图书杂志审查委员会公布《图书杂志 具下列各款呈请该管警察官署认可：一、名称；二、体例；三、发 审查办法》规定：“凡在中华民国国境内之书局社团或著作人 行期间；四、发行人、编辑人、印刷人之姓名、年龄、籍贯、履历、 所出版之图书杂志应于付印前依据本办法将稿本呈送中央宣 住址；五、发行所、印刷所之名称、地址。警察官署认可后，给予 传委员会图书杂志审查委员会申请审查。”(第l条)“申请审 执照，并将发行人原呈及认可理由，呈报本管长官，汇呈内务 查之图书杂志稿本内容如有认为不妥之处，得发还原申请人 部备案。”(第3条)【：】‘醛365)还规定了：“发行人应于警察官署令饬依照审查意见删改，如全部文字有犯宣传品审查标准第 认可后，报纸发行二十日前，依下列各款规定，分别缴纳保押 三项之情形及违背出版法第四章第十九条之限制者，本会得 费：一、日刊者。三百五十元；二、不定期刊者，三百元；三、周刊 将原件扣呈中央宣传委员会核办。”(第7条)“经本会审查核 者，二百五十元；四、旬刊者，二百元；五、月刊者，一百五十元；