土地财政规模效应、成因分析及其规范路径.pdfVIP

土地财政 土地财政规模效应、成因分析 及其规范路径 课题组 (财政部财政科学研究所，北京100142) 内容提要：“土地财政”问题引发社会广泛关注和争议。从土地财政规模效应来看，土 地出让收入不断扩张，土地税费收入与时俱进，土地抵押融资规模也日益成长。从土地财 政成因来看，是土地管理体制、土地所有权益地方化、不完善的征地补偿和土地批租制 度、单一行政考核机制、地方财政能力相对不足等多种因素共同作用的结果。在上述分析 基础上，本文依据十八届三中全会精神就土地财政的规范治理提出了改革土地征用制度 等七条针对性建议。 关键词：土地财政规模效应成因分析制度规范 “土地财政”最初是对土地出让收人在地方财政 地证券化和抵押贷款派生的土地金融。 收入中所占比重较高现象的一种形象说法。在我国 一、土地财政的规模效应越来越大 现行土地制度和市场性拍卖机制下，土地出让收入 归属于政府管理和支配是必然的，因此土地出让收 土地财政的规模效应主要包括土地出让收入规 入无论多寡，无论占地方财政总收人多大比重都是 模、直接来自土地相关税费收人和以土地撬动的地方 有其合理性和合法性的。目前，社会各界关于土地财 政府融资规模等，其主要体现为：一是开发用地出让 政的争议实质上反映了两个方面的问题：一是指地 给开发商直接带来出让收人和后续源源不绝的税金； 方政府在缺乏科学合理的土地规划利用情况下单纯 二是通过工业用地招商引资，成为拉动地方GDP的 为满足其他方面的支出需求而“卖地敛财”的现象。 强大引擎；三是政府向自己的平台企业注入土地，再 这种行为不仅有违科学有效地利用稀缺性土地资源 以此向银行融资。在衡量土地财政的规模效应时，因 的宗旨，而且引发了诸如抬高房地产价格、影响国家 工业用地招商引资产生的财政收入效应不宜泛化衡 粮食安全、加剧城乡收入差距、群体性社会矛盾等方 量。因此，本文仅以围绕土地征管和经营的相关税费 面的经济、社会问题；二是指即使在合理、合法的土 和土地金融作为土地财政的规模效应来探讨。 地利用情况下，也会因为国有土地制度的市场垄断 (一)土地出让收入规模呈现出不断扩张之势 地位而不断侵蚀农民利益，形成对农村经济的“倒 近年来，全国土地出让收入整体呈现攀升态 吸”机制。随着地方政府围绕土地运作行为的“与时 俱进”以及学术界认识的深化，土地财政的内涵进一 万亿元，年均增长29．3％，而同期GDP年均增长速 步外延，扩展到了土地运营带来的相关税费收入、土 度为15．5％，土地出让收入的年均增幅接近GDP的 [收稿日期]2014一04一12 [作者简介]课题组组长：赵全厚，金融研究室主任，研究员，博士生导师，研究方向为国债、财政风险及资本市场等；课题组成员：马洪范、张立承、 封北麟、陈新平、刘薇；课题执笔人：赵全厚、张立承、封北麟。 4 地方财政研究／2014．5，第5期 土地财政 表1 2007年一2012年土地出让收入与GDP规模变动 年份 土地出让收入(万亿元) GDP(亿元) 土地出让占GDP比重(％) 2007 1．20 26．58 4．51 2008 0．96 31．40 3．06 2009 2．77 34．0