土地财政转型压力下的地方主体税种选择.pdfVIP

土地财政 土地财政转型压力下的 地方主体税种选择 李 慧 (大连海事大学，辽宁116026) 内容提要：近年来土地财政出现大规模急速发展，一方面反映了土地出让“寅吃卯粮” 的制度性缺陷，另一方面折射出地方财政的困难。土地财政的背后，凸显出地方主体税种的 缺失和不稳。随着土地资源减少和制度环境等因素的变化，土地财政正面临日益突出的转型 压力。如何科学设置和培育地方主体税种，成为有效应对后土地财政时代来临的根本之策。 关键词：土地财政分税制 地方主体税种财产税 亿元，与当年地方财政收入和全国财政收人⑦的比 一、土地财政的产生及其隐患 重分别为9．3％和4．45％。随着土地供应规模的不断 “权责对称性”是完整的财政分权安排的重要 扩大以及土地价格不断上涨，全国土地出让金收入 体现，然而1994年分税制改革最大的特点是“财权规模不断刷新纪录，2007年突破万亿元，达到 上收，事权下放”，是一场“自上而下”的强制性制度 变迁。分税制只是对中央与地方之间预算内财政收 年一2012年的13年间，地方政府土地出让金收入 支的运作方式进行了规范，却没有触及预算外资金 的年均增长率达到43．15％，是同期财政收入增速 和其他政府收入的管理，由此为地方政府‘p扩大预 算外收入的强烈动机提供了制度空间。尤其是进入 与地方财政收入和全国财政收入比重的变化情况 2l世纪以来，城市建成区面积扩大、地方基础设施 参见图1。 建设扩大、土地开发出让和转让高潮的出现，均是 图l表明，地方政府土地出让金收人无论是绝 地方政府在分税制约束下主动寻求的一些行为模 对规模还是相对规模均呈现不断上涨趋势，但同时 式，土地出让金已成为地方政府的“第二财政”，“土 可以发现，土地出让金收入具有较强的波动性。与 地财政”问题也由此产生。 其他任何商品一样，土地市场的价格也由供求双方 人们对于土地财政的关注，主要是源于由地方 共同决定。当市场中影响供给和需求的因素发生变 政府支配和使用的土地出让金收人日益膨胀。统计 化时，土地价格自然会发生上下波动。地方政府土 数据表明，2000年全国土地出让金收入为595．58地财政收入中的绝大部分来自于“招挂拍”出让，而 【收稿日期]2014-01一15 [作者简介]李慧，交通运输管理学院教师，经济学博士，研究方向为财税理论与实践。 “土地财政转型与地方财政体制改革研究”(2012QN0r78)。 ①本文中的“地方政府”主要是指市、县级政府。 ②如无特别说明，本文所提到的财政收入均指一般预算收人，即包括税收收入和非税收入，不包括政府性基金收入。 地方财政研究，2014．5，第5期23 日购 肉”不松口，这和分税制改革不完善造成地方主体 税种缺失的事实紧密相关。 (一)地方财政缺乏独立稳定的主体税种 从收入上看，分税制改革以后，税源集中、收入 稳定、增收潜力大的税收几乎都归中央政府所有或 设置为共享税，而税基较窄、稳定性较差的税收则 牛甜