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从水污染事故处罚制度看企业环境法律成本的合理化 于文轩* 摘要：我国水污染事故处罚制度在处罚依据、罚款数额、对环境损害的重视程度等方面存在问题，并导致 企业法律成本失衡。这也是目前影响我国环境法有效实施的一个重要因素。为了解决这一问题，就要对企 业的环境违法和守法行为进行全面的损益分析，以寻求企业违法和守法倾向的经济动因。在分析过程中， 环境法律实施刚性系数应当得到特别重视。同时，一国经济社会发展政策也在很大程度上决定着企业法律 成本的制度安排。因此，我国相关环境立法应当真正贯彻可持续发展战略，提高环境违法成本，降低环境 守法成本，并加大环境执法力度，从而为企业环境法律成本合理化创造条件。在修订《水污染防治法》过 程中，这些问题应引起重视。 关键词：水污染防治法 企业法律成本 损益分析 合理化 法律对违法行为的处罚直接决定行为人的违法成本，进而影响行为人的违法或者守法倾向。违法处罚制度 是否适应一国的法治政策、立法目的和制度需求，将在很大程度上影响行为人违法成本或者守法成本的合 理性，并对法律的实施产生重要的推动或者阻碍作用。综观我国环境法，法律成本——尤其是企业环境法 律成本——不合理已经成为阻碍我国环境法有效实施的一大障碍。本文将以我国水污染事故处罚制度为切 入点，对我国企业环境法律成本的构成要素及其合理化进行分析。 一、我国水污染事故处罚制度的主要内容及其存在的问题 在我国《水污染防治法》（1996）及其《实施细则》（2000）中，涉及水污染事故处罚制度的内容主要包 括如下三方面： 其一，处罚主体。造成水污染事故的排污单位，由事故发生地的县级以上地方人民政府环境保护部门根据 所造成的危害和损失处以罚款；造成渔业污染事故或者船舶造成水污染事故的，分别由事故发生地的渔政 监督管理机构或者交通部门的航政机关根据所造成的危害和损失处以罚款；造成水污染事故，情节较重的， 对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。 其二，处罚数额。对于造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%算罚款，但是最高不得超过 20万元；对于造成重大经济损失的企事业单位，按照直接损失的30%算罚款，但是最高不得超过100万元； 其三，刑事责任。造成重大水污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对有关责任 人员可以追究刑事责任。 上述三方面是我国水污染事故处罚制度的核心内容。从这些规定中不难发现，我国水污染事故处罚制度至 少存在如下三方面问题： 其一，内容冲突。根据《水污染防治法》的规定，水污染事故罚款的依据是违法行为“所造成的危害和损 失”，而《实施细则》则规定罚款依据是“直接损失”。一般认为，“危害”包括侵害、妨碍、危险等形 式； “损失”是“侵害”的内容之一，包括直接损失和间接损失。由此观之，《水污染防治法》及其《实 施细则》关于罚款依据的规定存在两方面的冲突。一方面，是《水污染防治法》规定的内在冲突。《水污 染防治法》将“危害”与“损失”并列，这从逻辑上讲是把一个种概念与一个属概念相提并论，因而是不 恰当的。即使其目的是强调“损失”作为罚款依据的重要性，法律文本也应当采用更为适当的表述方式。 另一方面，是《水污染防治法》与其《实施细则》之间的冲突。《水污染防治法》的罚款依据范围是包括 侵害、妨碍、危险在内的“危害”；但《实施细则》却将该范围大大缩小，仅限定为“直接损失”。这样 就导致了一个奇怪的现象：下位阶法《实施细则》在实质上改变了上位阶法《水污染防治法》关于罚款依 据范围的规定。 其二，罚款数额双重限定的合理性。由上述规定可见，我国水污染事故罚款数额受到双重限制：一方面是 不超过直接损失的一定比例，另一方面是不超过一定的绝对值。限定罚款绝对值的意图很明显，即防止过 高的罚款数额威胁到企业的存续。但是，此种限定的依据是什么？确定罚款数额为什么不明确地将环境损 害考虑在内？作此限定之后，水污染事故惩罚制度能否起到应有的威慑作用？对于这些问题，目前的水污 染事故处罚制度无法给出较为合理的解释。 其三，忽视环境损害。《水污染防治法》及其《实施细则》对财产损失的重视程度远高于对其他“危害” 形式的重视程度。体现在立法文本上，就是将“危害”与“损失”并列，以强调“损失”的重要性。而在 “损失”中，对直接损失的重视程度又远高于对包括环境损害在内的间接损失的重视程度，甚至对间接损 失采取漠视的态度。一个典型例证是，尽管《水污染防治法》规定造成重大水污染事故应对有关责任人员 可以追究刑事责任，但此处的责任追究依据依然限于财