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关于循环经济立法的几点思考 蒋慧工 各国实施循环经济的经验表明，法律法规体系是循环经济得以顺 利推进的重要保证。在市场经济条件下，对于企业在生产或服务过程 中浪费资源、污染环境等“负溢出”行为，必须依靠法律法规和社会舆 论进行监督和制约。2002年以来，我国先后出台了《清洁生产促进法》 和《中华人民共和国环境影响评价法》等法律和法规，对建设项目进行 环境影响评价，对产品制造进行清洁生产规范，逐步推动环境保护介入 经济社会发展综合决策。我国循环经济立法工作已进行了有益的探 索，但数量、内容和覆盖面上尚不能达到建设资源节约型、环境友好型 社会的要求。党中央国务院号召“发展循环经济，建设资源节约型社 会”后，全国人大正在考虑加快循环经济立法，这是一项非常及时重要 的决定和措施，必将指引我国循环经济的健康发展。本文从实践角度 对循环经济的立法提出若干建议。 一、加快出台循环经济“基本法” 当前，最紧迫的是要制定和颁布循环经济基本法，为全面开展循环 经济工作提供根本性法律依据。循环经济基本法是循环经济工作的母 法，是各地或各类循环经济法律法规的指导性法律文件，应当是一部比 较全面、比较原则的法律，同时对某些内容也应当具体规定，能直接规 定政府、企业和其他团体开展循环经济工作。循环经济基本法既要包 含《清洁生产促进法》和《中华人民共和国环境影响评价法》等已经出 台法律法规的主要内容，又要为今后具体领域循环经济立法和地方循 环经济立法指明方向，留出空间。循环经济基本法至少应当在以下几 方面提出明确要求： 1．规定政府推进循环经济工作的法律责任 政府是循环经济的推进主体。循环经济基本法应当对政府开展循 环经济工作的职责、工作范围、工作方式提出明确要求。这既是对政府 转变职能、履行社会管理功能提出的具体要求，又是为政府依法行政提 供依据。循环经济基本法应当规定政府履行以下职责： (1)研究制定发展循环经济的战略目标和总体规划。各级政府应 将提高资源利用效率、减少资源消耗、减少污染产生纳入各级政府经济 社会发展战略目标。按照社会管理、公共服务的职责，政府要做好静脉 产业及垃圾管理的规划，研究垃圾资源化处理的各种方案，根据垃圾的 产生量、垃圾的成分和构成以及垃圾的分布特点，统筹建设焚烧发电、 生化堆肥、回收利用等垃圾处理设施。将循环经济各方面的研究纳入 中长期科技发展规划，提出重点研究的关键技术，尤其是大幅度提高能 源和资源利用效率的技术和以废弃物为原料的新型工业技术。 (2)调整产业结构和能源结构。政府应大力发展以服务为重点的 现代服务业，以知识为特征的创新创意产业，以高科技为主的先进制造 业。坚决淘汰技术落后、资源浪费、污染严重、没有市场、治理无望的生 产工艺、设备和企业。以产业集聚为抓手，推动生态产业链和生态园区 的建设，不断促进减物质化。调整能源结构比重，将开发可再生能源 (如风能、太阳能)列入发展规划，逐步提高可再生能源使用的比重。 (3)加大对循环经济的投入。政府应通过建立循环经济发展基 金、发行建设债券、财力支出、税收转移支付等方式，确定对循环经济投 入的具体数额或比例。通过财政贴息、优惠贷款等途径，引导企业资金 和民间资金投入循环经济各项工程，如生态工程、环境综合治理、重点 技术攻关等重大项目。循环经济基本法应规定全社会循环经济投入的 最低限，如占国内生产总值的1．5％以上(国际水平为2％左右)，以后 逐渐增加。 (4)制定政策体系。发展循环经济仅靠法律法规还不够，必须要 有一套政策体系来促进循环经济法律法规落到实处，鼓励有助于发展 循环经济的行为，处罚违反循环经济的行为。这是政府的职责，下文将 具体阐述。 (5)建立环境信息公开发布制度。定期在权威媒体向社会公布 “环境质量”指标及相关报告。与此同时，建立企业环境表现公开制 度，鼓励公众监督企业的环境行为，促进全社会参与循环经济的建设。 2．规定企业开展循环经济的法律义务 企业是循环经济的实施主体。无论是减少资源消耗，还是治理环 境污染，企业都有不可推卸的责任。循环经济基本法要对企业参与循 环经济工作提出明确要求。 在市场经济条件下，以法律形式规定企业开展必须做到同时也能 够做到的循环经济工作，是法律的使命，符合国际惯例。循环经济基本 法应对资源使用高于国际水准、污染排放影响周边环