日本旅游资源环境法律政策研究以日本熊本县区域为例(1).pdfVIP

日本旅游资源环境法律政策研究* ——以日本熊本县区域为例 廖柏明 （桂林电子科技大学 法律系，广西 桂林 541004） 摘要：从介绍日本旅游资源环境管理的区域制政策入手，以日本熊本县区域为例，分析日本旅游资源环境 保护的法律政策问题，探讨如何运用法律、政策的手段，促进旅游资源合理开发利用，为我国实施可持续 发展战略，完善旅游资源环境保护的法律与政策，提供借鉴及参考。 关键词：日本 旅游资源 区域环境 法律政策 日本对旅游资源的管理实行统一的、区域性的自然公园管理体系,经过50多年的发展，积累了丰富经验， 创建了完整的管理体制，完善了旅游资源环境管理的法律与政策，与欧美国家相比，有其独到之处。而我 国旅游资源环境管理还相对落后，实施的是分级、分块的管理体制，造成了管理部门分散、各自为政、难 以形成合力等诸多弊病。学习借鉴日本经验，对我国健全完善旅游资源环境保护的法律与政策，有着重大 的现实意义。 一、日本旅游资源管理体制 日本对旅游资源采取的是自然公园管理体制。日本的自然公园受环境部长和都、道、府、县长官直接 授权设立,对自然公园内的资源环境的开发、利用等相关行为做相应的限制和规范，这样的公园制度就是所 谓的 “地域制”管理制度。目前，国内不少学者直译为“地域制”笔者认为：根据中日两国具体情况，称 为 “区域制”更为准确。 日本对自然公园体系实施的“区域制”管理制度是与日本复杂而高密度的土地利用相适应的，是与既具有 原生性自然景观，又与因旅游开发而形成的二次自然风景地保护景观——村落等相适应的。 日本从行政级别上将自然公园分为三类，即国立公园、国定公园和县立公园。国立公园是在世界有一定影 响，并代表日本特色的优秀自然景观，如有特色的海上景观。国定公园是在日本全国具有一定特色的自然 公园。县立公园则是代表该县特色的自然公园。目前，日本现有国家公园28处、国定公园55处，以及超 过300处的都道府县立自然公园，形本自然公园的网络体系，国家公园成为该体系的中心。笔者在日本熊 本学习、工作时对此进行了深入地调研。下表是熊本区域自然公园分类的基本情况。 表1 日本熊本县区域自然公园分类表 区 分 个 数 面 积 （ha） 自然公园 国立公园 2 681350 国定公园 2 16597 县立公园 7 70697 小 计 11 155644 资料来源：根据日本熊本县2000年环境白皮书翻译整理。 日本的区域管理制度与其他国家对自然公园实施的“建造物制”管理制度有所不同。然而作为在狭窄国土 上居住着众多人口的日本，其国家公园的土地不可能全部作为公园专用。由于其中包括相当数量的私有土 地，致使国家公园同时成为村落、住宅区和农林业等产业的聚集地，公园的设立者不完全拥有公园的管理 权和土地的所有权。因此，在实施公园管理时，需要调整公园区域内的国民财产权和各类产业之间的关系， 并不断寻求区域间的合作伙伴。这种管理是与自然公园内所住居民的生活和所运行产业等的调整、协调和 整合同时进行的。因此这种管理体制难度更大，更需要加大力度。在这一方面，我国与日本比较接近。然 而，我们实施的是多头分散管理体制。各部门政出多头，难以管理。 二、自然公园管理员和社区参与的政策 根据日本资源环境管理政策规定，日本自然公园的管理机构为非盈利的政府机构，其运转靠财政拨款。公 园内的住宿、餐饮和娱乐等商业设施严格按规划建设，并通过特许商业经营处批准，由承租人经营。 在管理模式上，日本对旅游资源管理实行政府与民间合作运作的形式，推行公园管理员和社区参与的政策。 政府部门要寻找良好的合作伙伴。合作伙伴主要有学术团体、社区和私人。各方履行和承担相互的责任和 义务，积极主动地参与自然资源的保护工作，充分考虑人与自然资源和谐、环境友好的长远利益，各自做 出贡献。 （一）自然公园管理员的政策 1957年，日本建立了自然公园管理员制度。任命了119名 “国家公园管理员( ranger)”。最初的公园管 理员是根据自然保护事务所长，都、道、府、县长官及国家公园协会会长的推荐，受自然环境局长委托， 担任国家、国定公园中清扫、事故防止、动植物保护等业务的自愿者。随着战后复兴的推进，国民生活不 断改善，日本迎来了旅行大众化时代，到自然公园的旅游者数量剧增。自愿者的业务发展到限制高山植物 的采集，指导露营地，还有登山装备、食品携带、景区美化、火灾预防等事项。1965年自愿者被更名为 “自 然公园管理员”。此后，业务内容又增加了对有关自然资源保护的提议、公共设施的毁损和垃圾等环境污 染行为问题的处理通报等。至2002年,共有2976名自然公园管理员,在旅游资源环境管理、利用、开发保