多目标政策背景下四川阿坝藏族牧区城镇化建设研究.docVIP

多目标政策背景下四川阿坝藏族牧区城镇化建设研究摘　要　近年来阿坝藏族牧区各级政府制定并实施了牧民定居行动计划、社会主义新牧区建设、生态保护、旅游业振兴等公共政策。基于对这些政策作用的梳理，本文认为：多目标政策背景下，应以牧民定居行动计划为基础，旅游业为导向，生态环境保护和文化保持为原则，推动阿坝藏族牧区城镇化建设。 关键词　藏族牧区　城镇化建设　公共政策 中图分类号：F127.7 文献标识码：A 0 简述 阿坝藏族牧区地处青藏高原东北部，位于四川省阿坝藏族羌族自治州西北部，区域范围包括松潘、壤塘、阿坝、若尔盖和红原五县。①近年来在各种政策的推动下，区域城镇化进程明显加快。人口城镇化即是城镇化最重要的内容之一，又是城镇化之基础。 由表1得知，阿坝藏族牧区农业人口城镇就业相对较少，城镇人口可近似等于非农业人口，则城镇化率约等于非农人口比重。以此可得，区域城镇化率约为16.81%，而阿坝州2010年城镇化率为31.3%，相当于只有全州水平的一半，城镇化水平很低。 1 阿坝藏族牧区与城镇化进程相关的政策 目前客观上对阿坝藏族牧区的城镇化产生较大影响的政策主要有：牧民定居行动计划、新牧区建设、生态环境保护、旅游振兴战略。 新牧区建设的称谓源自“新农村建设”，新牧区建设和新农村建设是一个概念的两种叫法。新农村建设在十一五规划中重点指出了五点内容：积极推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革、大力发展农村公共事业、千方百计增加农民收入。在十二五规划中，新农村建设内容表述为：加快发展现代农业、拓宽农民增收渠道、改善农村生产生活条件、完善农村发展体制机制。 四川省藏区牧民定居行动计划始于2008年10日，该政策的目标是通过4年时间（即2008年~2012年），让四川省藏区的47万牧民，告别传统游牧生活，实现“家家有固定房、户户有新帐篷、村村有活动中心”。该行动计划主要包括三个方面的内容：（1）兴建藏区牧民定居点；（2）研究并发放新式帐篷；（3）配套建设活动中心以及其它相关基础设施。在2010年夏季的红原和若尔盖的走访调查中我们发现，新建的牧民新村大部分集中在城镇边缘，由于阿坝牧区的城镇规模普遍较小，这种新建的牧民新村直接扩大了城镇的规模，带来人口和空间的集聚。 四川阿坝州旅游资源丰富的州，旅游业堪称经济命脉。2011年阿坝州实现旅游收入达124亿元，当年的地区生产总值是168.48亿元。③5·12地震后的重建工作中，阿坝州将旅游业振兴作为产业恢复的标志性工程来抓，④制定了以旅游业为核心的产业政策，这种政策对基本无工业的牧区而言，影响力巨大。围绕旅游业，以交通基础设施为代表的基础设施建设火热，比如红原机场的兴建。 作为长江黄河上游的重要水源地，阿坝藏族牧区的生态保护对全国的可持续发展都有十分重要的意义。2010年9月1日开始施行的《阿坝藏族羌族自治州生态环境保护条例》是涉及阿坝藏族羌族自治州生态环境建设最为全面的政策。 2 多目标下的城镇化建设 首先，社会主义新牧区建设是一个统揽全局的政策体系，其目标是建成社会主义新牧区。新牧区建设是统筹农村大局的政策，它包含城镇化建设在内的多种目标。其次，牧民定居行动计划、现代化畜牧业、生态保护、城镇化发展、旅游振兴之间是相互关联的。它们在不同的方面推动了城镇化的进程。牧民定居行动直接转移了零散牧民到城镇定居。生态环境保护则直接涉及生态移民工程，生态移民工程则直接转移了生态脆弱区的牧民到城镇定居、畜牧业的现代化，尤其是设施养殖业，直接改变了畜牧业的生产方式，导致畜牧业对劳动力需求的依赖，于是产生了劳动力的溢出，旅游业的振兴则一方面吸引了大量的流动人口，另一个方面带动了诸多产业，尤其是劳动密集型服务的发展，吸引着现代牧业溢出的劳动力从农村走向城镇。伴随着这些政策逐渐得发挥作用，大量的劳动力从零散牧区走向集中的城镇，牧区的城镇化随着这种人口集中而快速推进。 旅游业对城镇化的推动作用巨大的。旅游业发展的第一步是交通改善，交通则奠定了城镇区域发展地位。旅游发展带动的餐饮、酒店、特色手工、民族文化等产业，为集中而来的人口提供了就业岗位。如表2，松潘是九寨沟环线的必经之地，在牧区5县中，城镇化水平最高。红原和若尔盖，处于大九环线上，城镇化水平居中。阿坝和壤塘两县，远离九寨沟环线，城镇化水平低。 生态环境保护与民族文化即是制约也是原动力。文化的保持、生态的保护是城镇可持续发展的前提保证，是一种制约力量。而良好的生态环境和独特的民族文化也是牧区产业发展，尤其是旅游业发展的基础，也是牧区城镇化的原动力。 总之，社会主义新牧区建设大于城镇化建设目标，城镇化建设应服从社会主义新牧区建设的目标，而生态环境保护是牧区发展旅游业内在需求，城镇化建设应服务社会主义新