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论财政转移支付及生态补偿[摘 要] 本文在简要阐述生态环境的重要性以及政府在生态环境保护方面所扮演的角色的基础上，引出实施生态补偿性质的财政转移支付的必要性，同时指出这一制度是生态补偿的最根本的制度。建立基于生态效益视角的转移支付制度，对我国促进经济欠发达地区的发展，更好地保护生态环境，形成良好的生态效益能够起到积极的作用。 [关键词] 生态补偿；财政转移支付制度；经济区域；生态保护 好的生态环境是居住在各地区人们生产和生活的基础，各个地区与生态环境之间的和谐是我国实施可持续发展的前提。保护环境即保护生产力，但现行的财政转移支付未设置生态补偿科目，从而会加剧各地生态维护和该地区经济增长之间的矛盾。因此，建立基于生态效益视角的财政转移支付制度，有助于我国经济欠发达地区的经济的可持续发展及地方财政收入的稳定增长，亦能形成良好的生态效益。 一、政府是生态环境保护的主导者 生态环境的价值主要体现在两个方面：第一，它能直接作为生产的原材料，进而转化为产品；第二，在气候、空气、水资源的维护和调节作用上，生态系统起到了至关重要的作用。生态环境作为一种公共物品，不仅是区域性的，在时代发展中渐变为全国乃至全球性的公共物品。所以，公共部门应承担保护生态环境的责任。政府作为典型的公共部门，理所应当成为环境保护的主导者(陶恒、宋小宁，2010)[1] 若没有任何生态补偿机制、又缺乏投融资渠道，地方政府提供生态服务则很大程度上靠的是财政投资，可见，生态服务的供给数量和质量则主要取决于地方政府的财力水平，其结果必然是：经济发达地区地方政府公共环境职能逐渐增强，而欠发达地区则逐渐减弱(胡毅男、贾亚男，2009) [2]，国内学者何文君、马顺福(2005) [3]对1992年-2003年间地方政府公共环境职能演进作出的实证分析已经充分证实了这一点。如果这样的趋势任其发展下去， 后果将是难以预测的。 生态环境的保护需要从法律、政策等多方位、多层面采取有效措施。我国在环境污染问题的治理方面，提供了税收、补贴、拍卖许可证、确立财产所有权和管制等多种选择方式。例如，近几年，国家安排巨额资金投入支持，实施了退耕还林工程、天然林保护工程、退牧还草工程、京津风沙源治理工程等林业重点工程，建立了中央财政森林生态效益补偿基金制度，有力地促进了生态环境的改善。党的十七大提出建立健全生态环境的补偿机制，推进基本公共服务均等化主题功能区建设等战略部署和构想；2007年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、全国环境保护大会发布的各项文件、全国生态保护“十一五”和“十二五”①规划中都指出，要完善各项制度和法规，提高公众的生态保护意识，加强生态保护。而且，近几年来我国诸如新疆等西部地区也采取了森林生态效益财政补偿，2008年浙江省实施对主要水系源头地区的生态环保财力转移支付制度。党的十七大提出“建设生态文明”，温家宝总理在十一届全国人大一次会议上强调，继续搞好天然林保护、防沙治沙、石漠化治理，落实退耕还林后续政策。改革资源税费制度，完善资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。 在发展中国家，为了保护生态环境及其形成良好的生态效益，政府干预起到关键作用。20世纪80年代以来，一些国家因片面追求经济增长速度，缺乏对森林资源的保护，导致生态环境的严重破坏，其负面效应极大，对未来生态环境的破坏也是无法计量的。政府对生态环境的干预措施除了制定相关的政策法规，加强管理外，财政投入是关键因素。在许多生态建设项目上，没有政府财政投入是不可能有项目的实施与完成的，其后果甚至是毁灭性的，如生态林建设、濒危动植物保护区建设等。 综上所述，政府干预主要体现在两个方面：政策制定和财力支持。政府部门需要做的就是建立健全行之有效的基于生态效益的财力转移支付制度。在我国特殊的背景下，目前的财政转移支付制度主要是指经济发达的区域向欠发达或贫困区域提供一定的资金，从而促进全国经济发展均衡化的一项财政制度。建立生态效益方面的财政转移支付制度成为解决由于生态环境公共品不成不均等造成的地区间差异最有效的手段。 二、生态补偿与财政转移支付 1994年开始实行财政转移支付制度，中央政府为了均衡各地区之间的财力差距，促进各地区基本公共服务均等化，在保留改革前结算补助等转移支付项目的前提下，建立健全政府间财政转移支付制度，为促进我国的经济发展起到了积极作用。 我国现行财政转移支付的类型有很多，主要有政府的转移支付、企业的转移支付和政府间的转移支付。政府的转移支付大都有福利支出的性质，如社会保险福利津贴、抚恤金、养老金、失业补助、救济金以及各种补助费等，农产品的价格补贴也属于此类；企业的转移支付指企业对非营利组织的赠款或捐款，以及非企业雇员的人身伤害赔偿等等；政府间的转移支付一般讲上一级政