参与式预算的中国实践：以温岭为例 - 中国收入分配研究中心.doc

91-参与式预算的中国实践：以温岭新河为例 摘 要：起源于巴西的参与式预算在中国有自己的实践形式，即温岭的参与式预算。本文主要以温岭新河为例，并与无锡、哈尔滨等试点地区作比较，提出其核心是注重程序的规范化，以强化公开性、提高参与度，并进一步阐明实施参与式预算的重要意义。但是我国当下的参与式预算实践中还存有诸多问题，本文从参与式预算审议过程、参与代表主体、政府职能作用三个方面展开说明，并针对发现的问题，提出相应解决对策。 关键词：参与式预算；新河试验；预算民主 一、引 言 参与式预算是过往二十几年来最为有效的公民参与工具之一，为协商民主在预算过程中的实践提供了施展空间。20世纪80年代末，巴西工党最早提出在阿雷格里港市展开参与式预算实践，以此解决财政危机并为穷人和社区争取更多的公共资源，缓解资源分配不公的困境，这次改革取得了良好效果。随后，参与式预算逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。各地结合各自特点，发展出不同方式的参与式预算，尽管具体形式不同，但实质均为参与式预算。参与式预算不仅存在于国外，在我国也有自己实践，最为典型的就是浙江省温岭市的参与式预算。 二、中国的参与式预算实践 具有中国特色的参与式预算2005年发端于浙江省温岭市的新河镇，其萌芽形式在当地被称为“预算民主恳谈”，是一次本土化的公民参与治理的创新实验。新河镇的成功试点促使温岭市其他各镇相继推行，迄今为止，己推广至温岭市所有镇以及水利、交通和建设等职能部门。近年来，参与式预算的试验和探索在国内其他地区也不断涌现，如江苏省无锡市的各街道，黑龙江省哈尔滨市的街道和区县层级，上海市徐汇区、闵行区、南汇区惠南镇、浦东新区东明路街道，云南省禄劝县云龙乡、四川省巴中市巴州区白庙乡等地。 （一）温岭新河模式 诞生于 1996 年6 月的民主恳谈会至今已有 16个年头，民主恳谈是指在公共事务的决策过程中，把公共事务的利益相关人员召集到一起，通过各种形式的沟通讨论,使得各利益群体的意见得到充分表达，政府最终根据公众的意见来决策。温岭的民主恳谈会为公众搭建了一个平台，使得干部和群众能够面对面地进行对话和交流，让群众参与公共事务和公益事业的决策。2005 年，民主恳谈会以预算为载体，将乡镇的财政预算编制和审查列入民主恳谈的内容，形成了预算民主恳谈，在新河镇率先探索。 从 2004 年至今，新河镇已经进行了 8次参与式预算，取得了很好的成绩。为使参与式预算改革可持续发展，新河镇最早于2006年起草了《新河镇预算民主恳谈实施办法（试行）》，并在第十四届人大七次会议上表决通过。2008年新河镇又对该《实施办法》进行修订，制定了《新河镇参与式预算实施办法（试行）》，对预算草案初审、人代会审议和批准预算、预算执行与监督等过程做出明确规定，由此奠定温岭市镇级预算改革的基础。为发挥代表和选民参与地方治理的积极性，推动基层民主政治进程，2009年1月10日温岭市人大常委会正式出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，试图将参与式预算纳入制度化轨道，要求各镇结合实际情况参照执行。2010年6月25日温岭市人大常委会对《指导意见》重新修订，进一步完善镇级参与式预算模式的制度安排和程序设定。“新河模式”的运行过程可分为以下三个阶段。[1] 第一阶段是召开预算初审民主恳谈会。镇人大在人代会前组织召开预算初审民主恳谈会，一般在恳谈会举行前十日发布公告。参与者包括人大代表与社会公众，可自由选择参与经济发展、社会事业和村镇建设等初审小组。分组恳谈会上，与会者对预算草案予以充分讨论，并提出意见建议，镇政府领导现场回复。各初审小组组长在梳理整合组内参与者修改建议后，形成各组预算初审意见。在该阶段，通过增加初审次数、召开村一级预算编制恳谈会以及性别专题的预算恳谈会等多种方式，尝试了大胆的创新，有力推进了参与式预算的改革进程。例如，2008年薯横镇试行时，按地域和功能召开了两轮恳谈。2009年12月，新河镇在政府预算草案编制前就让民众参与讨论，实现公民参与政府预算的编制。2010年3月，温娇镇召开了性别预算专题民主恳谈会[10]，开国内性别预算实践探索之先河，旨在将性别视角纳入基层预算，理解和评估不同性别者对预算参与的影响与结果，尤其是保障妇女在教育、就业以及医疗保健等方面的基本权利，初步实现政府预算在性别上的公正性。 第二阶段是在人代会期间，公众参与人大代表对政府预算的审查、修改和批准。按照所属区域，所有参与的人大代表和列席代表被划分为若干代表团，分组审查政府预算草案。各代表团成员围绕本片选民关注的热点难点问题对预算草案展开讨论，提出有针对性的意见。镇政府据此召开联席会议，修改预算草案。代表再次分组讨论审查政府预算修改方案，此时仍有不同意见的，人大代表5人以上联名即