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我国草原生态补偿制度探究摘要：我国拥有草原60亿亩，占国土面积的1／5。据统计，目前我国90％以上的草原都处于不同程度的退化中，草场退化面积达20亿亩。草原生态系统功能的恢复离不开生态补偿机制，本文阐述了我国建立草原生态补偿制度的必要性以及草原生态补偿机制中存在的问题，并就如何完善草原生态补偿机制提出了五点建议，希望能对草原生态补偿立法和制定相关政策有所帮助。 关键词：草原；生态补偿；草原生态补偿 中图分类号：F205　文献标识码：A　文章编号：1003-1502(2012)02-0060－05 一、为什么要建立草原生态补偿制度 我国有60亿亩草原，约占世界草原面积的1／10左右，居世界第二位，是国土面积的1／5，是我国耕地面积的3.2倍、森林面积的2.5倍。由于我国牧区属于典型的干旱、半干旱气候，草原生态系统极为脆弱。据统计，目前我国90％以上的草原都处于不同程度的退化中，草场退化面积达20亿亩，占荒漠化地区草场面积的59.6％，致使养羊的数量每年减少5000多万只。草原地区的生态系统退化的主要原因就是草原承载力超支，这一观点主要源于美国的草原学家克莱门兹(clements 1916)的植物演替模型理论。自1950年以来，我国草原人口增加了1倍多，草地牲畜增加了3倍多，草地面积却不断减少，20世纪90年代，每头草地牲畜占有的草地面积比20世纪50年代减少了60％~70％。而现在，全国草地平均超载量约40％，部分地区超载量大于100％。过度追求经济效益使得草原不堪重负，生态环境和生态系统都急剧恶化。相反，新中国成立后38年间支援牧业的总资金为87.4亿元，占牧业产值的1.6％，产出与投入之差十分巨大。因此，草原生态效益补偿是确保草原生态系统功能恢复的必要保证。 生态补偿制度作为环境法的一项基本制度，在我国起步于20世纪90年代。90年代前期，生态补偿的方式是由环境的破坏者进行赔偿。到了90年代后期，生态补偿的权利主体才逐渐转向了生态环境的保护者。我国最早的生态补偿政策应从天然林保护工程时算起，退耕还林还草工程生态补偿政策得以逐步规范。 生态补偿概念原属于生态学范畴，它侧重于生态系统自我功能的研究。20世纪90年代初期，生态补偿的概念引入经济领域，其含义也发生了变化，生态补偿就是利用经济手段来保护生态环境。LandellMillS指出，生态利益补偿可以理解为任何有助于提升自然资源管理效率的经济刺激机制。我国学者毛显强从经济学角度将生态补偿定义为：“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(，或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护资源的目的”。在法学领域中，虽然至今没有关于“生态补偿”的统一定义，但是近些年来学者们都在试图从法律视角对生态补偿进行定义。李爱年教授对生态补偿的定义是：为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对以改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。这一定义提到了生态补偿的目的、主体、对象、补偿的依据及补偿的方式，包含了法律关系的主体、客体和内容，但是侧重于国家主导下的行政法律行为，忽视了生态法律关系中的其他法律行为。尽管生态补偿的法律概念还存在着诸多不足，但是生态补偿的法理基础还是比较坚实的。 (一)草原各类主体的利益协调要求对草原进行生态补偿 生态补偿机制实质上就是对不同主体的不同利益诉求和利益冲突进行动态协调的利益协调机制。网草原生态补偿机制，就是为了协调牧民在使用草原中的利益，在合理利用草原资源范围内保障其生存权和发展权。但是，如果只强调牧民的生存与发展权却无视草原资源的稀缺性和功能的有限性，势必会造成草原生态价值与其经济价值的冲突，因此，协调牧民利益和保持草原生态的关系，协调牧民与社会其他受益于草原资源的利益主体之间的关系，建立草原生态效益补偿机制就显得尤为重要了。 (二)环境权理论要求对草原进行生态补偿 环境权的研究始于20世纪60年代，是一项新的法律权利，是人与自然关系发展的一个必然结果。表面看来，环境权体现着人与自然的关系，但是环境权的实质是人与人之间的关系以及人与社会之间的关系。环境权理论认为，每个公民都有在良好的环境下生活的权利，它是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受到保护。尽管环境权的内涵在理论界还没有公认的界定标准，在我国的法律中也没有明确的规定，属于“应然”状态，但是其存在价值是不容否认的。为了能够让人类在一个健康、良好的生态环境中生存和发展，在法律上明确环境权的地位是十分必要的，也是十分迫切的。国内外有学者已将