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行政许可设定中公益原则摘 要：各国在行政许可设定中遵循着不同的原则，是否有一种原则是它们共有的呢？笔者将从比较日本、德国和美国的行政许可设定原则中得出它们共有的一项原则--公益原则。 关键词：行政许可设定；公共利益；公益原则 行政许可是当代世界各国政府广泛采用的宏观管理手段之一。行政许可设定制度是行政许可制度的基石，科学、合理的行政许可设定制度是行政许可制度得以有效运行的关键。行政许可制度本质上是一种政府控制制度，即为寻求个人自由与公共利益的平衡，针对相对人的某些权利的实现，设定条件和义务的一种法律制度。因此，本文主要探讨的是各国行政许可设定中的公益原则。 一、日本行政许可设定中的公益原则 在日本，行政许可是行政行为的一个种类，是指行政机关在具备特定的法定要件时作出的具有解除由法律、法规设定的一般性禁止（不作为义务）的法律效果的行为。许可行为的目的是恢复私人原本拥有的自由。日本最高法院1958年在有关温泉挖掘许可的一个判决（福冈二日市温泉案）中，充分说明了这一点：二日市的市民A于1952年依温泉法从福冈县知事处申请到了许可证后经营温泉旅馆。但距离A经营的旅馆不足20米远，已经在经营温泉井的市民X等人认为新的温泉挖掘对其拥有的温泉的涌出量、温度、成分显然有不利影响。因此X等人就此提起诉讼，主张知事发给A许可证的行为显著地侵害了X等人的温泉利用权，是违法的，要求法院撤销该项许可。在该案的第一、二审中，X等人的主张均未获法院支持的情况下，X等人向最高法院提出上诉。在终审判决中，最高法院对此认为：”温泉法中规定温泉挖掘须获知事许可，其目的明白无误地建立在保护温泉泉源、合理地使用温泉的公益基础之上，而非直接保护既存的温泉井所有者的既得利益。该法第4条规定’’都道府县知事除认为对温泉的涌出量、温度或成分有影响，以及其他有可能发生危害公益的情况之外，应给予前条第1款中规定的许可’’。涌出量减少、温度降低或成分有变化，都应理解为是’’有可能发生危害公益的情况’’的例示。所谓’’有可能发生危害公益的情况’’应被理解为从保护和合理使用温泉源的目的出发具有特别必要的事项，即应该理解为该条内容要求除被认为特别必要的事项之外，不得拒绝许可。因此，该条规定不应该被理解为：在物理意义方面即使对既存的温泉井有稍许的影响时也绝对不得给予许可。并且从保护和合理使用温泉源的目的出发判断对是否给予许可所进行的判断，其性质应该属于主要以专业技术性判断为基础的行政机关的裁量决定。法院只限于在行政机关的上述判断超越被委任的裁量权限范围时才能够认定该判断违法。” 根据日本行政法学对行政许可的上述认识，指导其许可设定的是几个基本原则，其中首当其冲的就是公益判断原则：在近、现代国家中，行政被定义为公共事务的处理活动，因此必须将公共性贯彻其中，即必须以实现公益为目的。在上述判例中，日本国最高法院始终强调了行政许可的制度性目的建立于公益基础之上，因此，无论是决定是否给予申请者许可，还是认定是否应考虑由此所涉及的相关私益时，行政均应从公益的角度进行判断。同时，该判例依照公益判断的要求，还为行政机关在许可决定过程中所涉及到的有关问题提供了判断基准。如对判断是否给予许可的法律根据进行解释时，其解释也只能以公益为基础分析法律规定内容的逻辑结构。在申请人符合法定要件时，行政机关便负有给予申请人许可，即解除其所负的被禁止作为的义务。由于许可申请人所受到的一般性禁止是基于公益的需要而设定的，因此解除该禁止的许可行为并不产生权利，被许可者即使因许可获得利益，也不由此拥有排除第三者利益的效力，即不拥有为了维持该利益而请求不得向第三者发放、或撤销已经发放的同样许可的权利。 二、德国和美国行政许可设定中的公益原则 在德国行政法学中，没有单独的行政许可行为，行政法学者通常将行政许可行为同其他一般行政行为联系起来讨论。在德国，法律往往对从事影响公共利益或者可能造成重大危害的社会经济活动设置行政许可。而有关法律对行政许可的规定最为集中体现在1976年颁布并于1992年、1996年两度修正的《行政程序法》，行政许可行为同其他行政行为一样，必须遵守该法规定的基本程序原则。在行政许可设定中，均是以公益原则为基础的，因为在德国，法律往往仅对从事影响公共利益的社会经济活动设定行政许可。从纵向来看，在行政许可的设定问题上，联邦和各州在各自的管理权限范围内都有设定权。联邦和各州的立法机关先对哪些事项需要许可作出抽象的原则规定，然后，行政机关根据法律标准颁发具体许可，不能自己设定许可义务，也不能对现存有效的法律作出扩大解释。在特殊情况下，立法机关可以授权政府对具体问题作出规定，此种情况下，政府可以在授权基础上作细化性的规定，但是，仍然不能自行创设行政许可。对于联邦和各州议会制定法律设定许可，其立法