论土地储备制度作用及风险.docVIP

论土地储备制度作用及风险中图分类号：F301.22 文献标识码：A 文章编号： 我国的土地储备制度起源于上世纪90年代后期，它是在我国经济体制改革大背景下城市土地管理领域的一项创新，是在土地使用制度改革、土地市场发育和推进城市化过程中应运而生的一种土地管理制度。土地储备制度的实施是由专门成立的土地储备中心负责，作为政府下属的独立部门，成立初期归属不一，有政府直属也有隶属国土部门也还有隶属其它部门的。到2007年底，国土资源部、财政部、中国人民银行等三部门联合下发国土资发〔2007〕277号文件后，土地储备中心才统一归属国土资源局。土地储备中心作为独立的企业(或公司)法人完成土地征用、收购、开发或重开发、经营和管理的全过程，由于缺乏法律支撑各地对各环节的操作也不尽相同，因此，出现上海模式、杭州模式、武汉模式，从三个城市土地储备制度形成的背景及其不断完善的过程分析，可以发现他们的初衷都是为了解决当地国有土地在出让过程中比较突出的问题，且在实施后取得了较好的成效，也激励着当地政府在实施中不断探索不断创新和完善，最终形成基本符合当地城市发展实际的土地储备制度，但从另一角度看，这三种模式都有优点和缺点。毋庸置疑，土地储备制度的建立对规范土地市场行为、保障城市规划实施、加快推进城市化进程、维护土地所有者合法权益、促进经济与社会和谐发展起到了十分重要的作用。但是随着收储规模的扩大各种矛盾也日益显现，收储的风险也在加大，迫切需要法律、法规和机制的支撑。 一、土地储备制度实施的作用 1、一是有利于推进城市化进程。城市化是工业化发展到一定程度的必然趋势，它不仅仅指城市规范的扩张和人口的集聚，更主要的城市功能是否完善，产业结构是否合理，人与自然是否和谐。要完成这些目标，必须对原来的城市土地进行重新的定位和调整。目前，我国大多数城市的功能都是残缺不全的，由于缺乏科学合理的规划，造成道路拥堵、排水不畅、商业布点不均，以致出现工业、商业、居住混杂现象。为了改变这种状况，就必须对旧城进行拆迁改造，按照规划对原有土地实行收购、置换等处置，土地储备制度的出台，为旧城改造(土地处置)提供了体制机制上的支撑，为城市化建设奠定用地保障。 2、二是有利于调整产业结构。产业是城市发展的基础，一个城市根据各自的区位优势，必然对产业有一个合理的定位。而在促进一、二、三产协调发展，科学划定功能区引导产业向功能区集聚，在各产业的合理流向时，势必涉及到土地资源的如何配置。在城市中心区如何做好“退二进三”扶持三产发展，二产进园区既要保证其生产经营所需的必要功能，又要考虑其产业链之间的相互联系，尽量缩短产业链之间的空间距离，节省生产成本提高产品竞争力。摆正一产的位置，科学规划，发展精品产业、生态种植(养殖)，它除了提供居民必需的生活资料外，它还能为美化城市清洁环境起到无可替代的作用。因此，在科学调整产业结构中土地储备制度起到了分配器的作为。 二、土地储备制度面临的风险 1、制度风险。由于土地储备制度起步较晚，目前对土地储备制度运行过程中出现的一系列问题，还没有专门的法律条文可执行，致使制度运行过程中面临较大的不确定性。目前与土地储备有关的法律、法规主要有：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国务院55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国土资发〔2007〕277号《土地储备条例》等，但这些法律、法规都没有对土地储备的具体行为做出明确的规定。这就使土地储备的一些行为缺乏法律支撑，甚至有些行为与现行法律法规相抵触，从而为产生法律纠纷埋下了隐患。由于法律上的不确定，导致土地储备在收购过程中可能面临种种障碍，直接影响土地收购成本和运作成本，经常出现一户人家或一小块地而影响已收购成片地的统一规划和整体出让，使其面临巨大的违约风险。与此同时，由于法律上的不确定，还存在着政策变动、政府的不规范操作和过度干预、部门之间的协调都会带来一定的风险。土地储备制度由于缺乏法律的支撑，往往表现出比较脆弱的抗风险能力。 2、经营风险。土地储备机构兼有企业的特性和政府机构的职能。一方面它要垄断城市土地一级市场，实行地方政府的土地市场宏观调控职能，防止土地市场地价过高和过低；另一方面，它的经营往往是自负盈亏，财政收支两条线使大部分盈利都由地方财政获取，土地储备机构自我调节的能力相当有限，具有较大的财务风险。在土地收购、储备、出让各环节很难科学把握，任何一个环节都会带来经营风险。虽然，控制收购成本、核定储备规模、适时出让，是防止经营风险的有效手段，但是在具体操作中往往出现许多不尽人意的现象，压力主要来自于政府的干预。例如收购某些地块时，由于政府干预虚增土地收购价格，代替地方财政承担转移支付的职能，本应由政府承担的责任转借到