邓丽芬新时期乡镇运行机制及其障碍研究..doc

新时期乡镇运行机制及其障碍研究 ---基于权责对等的视角 邓丽芬 中文摘要：乡镇政府运行机制研究是一个极具理论与实践意义的课题，本论文在梳理行政运行的一个基本原则——权责对等原则的基础上，就切入我国乡镇权小责大的现实，分析了乡镇权责不对等的具体表现及原因。然后对我国乡镇政府运行机制提出了扩权减责的改革思路和政策建议，具有比较突出的可操作性。 关键词：乡镇政府 运行机制 权责对等 作 者：邓丽芬 讲师 中共丽水市委党校 一、研究起源 乡镇政府作为乡农村基层国家行政机关，是乡镇行政管理的具体实施者，负责管理乡镇的政治、经济、文化及其他各项社会事务，直接面对农民，可以说是建设社会主义新农村的“第一线”，所以其权力运行机制顺畅与否直接关乎着农民的民生和农村的稳定问题。但是，由于处于科层制的末端，上下级政府间的“职责同构”把各种指标和任务都压到了乡镇一级；而上级政府又通过“条条”机构的设置把乡镇的实权机构（工商、税务、土地、公安、财政）上收，从而使得乡镇处于“权小责大、有责无权”的尴尬地位。如何建立科学、规范的乡镇权力运行机制已成为一个重大的理论和现实问题。所以本文基于以上原因，笔者欲从权责对等的视角，对我国新时期乡镇的运行机制及其障碍做相关的研究，以求在实践上对今后乡镇行政有所帮助。 二、西方关于权力与责任关系的理论 本文所研究的是我国乡镇权责对称的问题，所以在理论上就涉及到权责对等原则。所谓权责对等原则是指在一个组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应的准则。它的内涵一是权力一定要有责任相对应,责任也一定要有权力相对应。即不能有权无责或有责无权。不能拥有权力而不履行其职责，也不能只要求管理者承担责任而不予以授权。如果行使权力的人不承担任何责任，那么他就可能滥用权力；二是相对应的权力和责任的强度一定要对等。即不能大权对小责或小权对大责。权责对等虽然很难从数量上划等号,但从逻辑上来说,这是必然的结果。权大责小容易导致全力滥用和失控,权小责大导致不能或者不愿履行职责。西方古典管理学特别强调权责一致和权责对等，追求权力和责任的轻重平衡和方向一致。 马克斯·韦伯研究创立的著名的理性官僚制理论是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。在官僚制组织中，组织运行包括成员间的活动与关系都受规则限制，成员根据事先理性设计和严格限定的职能、权限从事自己的行为。它本质上也是一个严格的责任体系。一切按法律和规则行事的行为逻辑，使理性官僚制形成了适应经济和社会生活需要的一种特有优势。官僚制权力配置法定化和科学化的精神推动了政府权力运行配置的科学化和理性化。 亨利·法约尔提出的组织管理思想，是现代组织发展的重要理论基础，他提出了许多组织管理的重要原则，其中有一条原则就是权责相称。法约尔认为人们在想到权力时不会不想到责任，也就是说不会不想到执行权力时奖惩——奖励与惩罚。责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡权力行使的地方，就有责任。只把责任加到管理人员的身上是不对的，要把相应的权力赋予他，在各级管理人员中责和权都是相称和明确的，要有效地配备和安排人员。 三、乡镇权责不对等的具体表现及原因分析 （一）乡镇权力运行机制 所谓权力运行机制是指政府、部门及单位，利用其权力所具有的强制性以及支配、管理、控制力量，在行政运作过程中的一种制衡手段。乡镇政府权力运行机制是指乡镇权力主体在推行国家事务和政务、管理社会公共事物的过程中，乡镇政府不同部门与层级之间权力的划分与权限的范围，以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和结构。新时期乡镇运行机制最突出的障碍就是权责不对等：职大权小、权小责大，乡镇政府的权力不足以支撑其所承担的责任，乡镇政府权力实际运作未形成互相衔接、环环相扣的权力和责任体系，权责失衡现象严重。 （二）新时期乡镇权责不对等的具体表现 1、职大权小 我国乡镇政府的职权是依法具有的权力，这一权力由法律规定，且与乡镇所拥有的职位是相一致的。根据地方组织法的规定，乡镇政府作为基层行政机关行使执行权、制令权和管理权等广泛职权。 但是在现实的运作过程中乡镇政府法定权力被人为地缩小了，乡镇政府履行职能的许多权力不断地被上收。乡镇范围内几乎凡是有权的、具有吸纳能力的，诸如税务、国土、工商、财政、公安等全部收归上级职能部门，乡镇政府的权力愈来愈小，调控能力越来越弱，造成职权行使“虚化”和“悬空”，形成“职大权小”的现象。 （1）人事权缺失 目前，我国的干部管理体制实行的是上级党委管理下级干部的方法，即下级干部的任免、提拔、审查和惩处，都由上级党委决定，由党委组织部批准。上级对下级政府干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。首先乡镇领导干部的任免权力大都掌握在县委书记、分管副书记和组织部长手