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台湾第二次农地制度改革及启示[摘 要] 台湾70～80年代的第二次土地改革，主要是为了摆脱以小土地私有制为基础的小农经营，实现农业的专业化、企业化和机械化，与祖国大陆地区目前的工业化、城市化态势和农业所面临的问题相类似，研究台湾70年代的第二次农地制度改革对正在推行土地流转的大陆而言，有重要的参考价值。 [关键词] 台湾；第二次农地制度改革；启示 50年代初期，台湾当局所实施的以“耕者有其田”为目标的第一阶段农地制度改革，不仅有效地刺激了农业生产的发展，而且带动了整个经济的全面发展，完成了农业培养工业的历史性任务。但是，当这种潜能释放到一定程度，又面临着农地制度僵化、农场规模无法扩大，导致农业生产成本偏高、农业劳动生产率和农民所得偏低。70年代开始的第二次农地制度改革，重点在于谋求突破第一阶段农地制度改革所延续下来的那种土地制度所形成的瓶颈，使台湾农业得到持续发展。祖国大陆地区目前的工业化、城市化态势和农业所面临的问题，与台湾省70年代保护农业的呼声日益高涨，促进农业经营专业化、企业化和机械化，摆脱小农经济的困境情况相类似，研究台湾70年代的第二次农地制度改革有助于我们加深对土地改革的认识，并对大陆土地的改革亦可起到一些启发作用。 一、台湾第二次土地改革的背景与政策 1.台湾第二次土地改革的背景 台湾第一次土地改革（50年代一60年代），通过农地制度改革的“三步曲”，“三七五减租”、“公地放领”、“私有耕地征收与放领”为台湾实施“耕者有其田”。经过上述的三级渐进改革过程，1961年以后，私有耕地占总耕地约95%，私有耕地中自耕地占将近90%，自耕农和半自耕农约占总农户91%。[1]农民的自耕地占总耕地、自耕农户占总农户都比土地改革之前增加了约两倍。可见，台土地制度改革已基本达到“耕者有其田”的目标，实现了财富重新分配，为缩小贫富差距，繁荣农村经济奠定了基础。土地由于受到小农经济结构的制约，第一次土地产权制度改革的效应已经逐步释放，农场面积无法有效扩大与农业经营面积过小，使农业生产成本偏高，农业劳动力与农民所得偏低，台湾农业发展进入缓慢发展阶段。具体主要表现在以下几个方面： （1）为了发展工业，牺牲农业，实施“贱谷伤农制度”。随着60年代台湾经济发展重心转向工业生产，台湾当局大力发展劳力密集型加工出口工业，相对忽视了农业生产的发展，并在某种程度上采取牺牲农业的政策，实行“田赋征实”、“随赋征购”和“肥料换谷”制度，压低农产品价格，从而抑制了农业的发展，使农工发展不相适应。在工业以双位数增长的同时，农业却出现了负增长。 （2）农民的收入偏低。农民收入偏低，导致其务农意愿淡薄，大批农村青壮年劳力涌入城市，更多的农民则以兼业的方式维持生计。在专业农户中，绝大部分仍然采取个体家庭经营的方式，只有一小部分是经营规模不等的资本主义农场。兼业农基本上“离农不离村”，[2]为增加收入而就地受雇于加工制造业部门，是半农半工的劳动者。兼业农的大量增加，一方面，使广大农民的生活来源越来越依赖于非农业收入；另一方面，又使农村劳动力趋于老化和女性化，青壮年劳动力大量减少。 （3）随着工业的发展，地价在不断地上升。随着工商业的迅猛发展，60～70年代每年都有1000hm2以上的耕地被用于开辟道路、兴建工厂、商店、住宅以及公共基础设施，有的年份甚至高达5000hm2以上，致使岛内可耕地日趋减少，地价急剧上升。由于土地增值迅速，许多靠近城市的农村小土地所有者认为，将土地投入农业生产不合算，宁愿让土地废弃而不进行耕作，有的在土地投机交易的吸引下，把土地高价卖给土地投机商，以致耕地荒废和被占用的现象十分严重。据调查，仅1975年，被废弃的农地就有1.2万hm2。 2.第二次土改的政策（70年代-80年代） 随着农业的发展，台湾农业需要新的土地制度来适应，因此，台湾当局推行第二次土地改革，其核心是积极扩大家庭农场面积，逐渐达到适当经济规模，主要内容如下： （1）加速农地重划，辅导小农转业。推行农地重划，就是耕地的转移与合并，农民之间以互换耕地的形式，把分散在多处的小块土地集中在一起，以利于农事耕作和管理；或者以自愿结合的形式，将不规则的耕地联成一片，办成标准农场或综合利用。另外就是辅导小农转业，它要求将岛内90万hm2的土地，从分属90万农户转变为分属30万农户，即将每户平均拥有耕地从1hm2扩大至3hm2，安排60万农户、约370万农民转业。为了实现这一目标，一方面，台湾当局鼓励无耕种能力的自耕农出售土地，辅导其转业；另一方面，提供贷款，辅助有能力的小农户购买弃耕或厌耕的土地，以扩大耕地面积，达成适当的经营规模。为此，台湾专门设立了“农地购置基金”，合计约新台币25亿元，以低息贷给耕地面积较小的农户