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基于委托代理模型环境治理公众参及探究摘要 公众参与是我国环境治理中的热门话题,尤其是近年来环保事故频出和极端天 气频现后,社会各界对公众参与寄予厚望,因此对公众参与环境治理效果的研究具有适时性和重要性。本文基于新制度经济学中有关监督和激励理论,对公众参与环境治理构建了P-S-A(委托人政府;监察者公众;代理人企业)三层委托代理分析模型,对我国环境治理中没有公众参与、公众事后参与、公众事前参与和赋予公众环境损害赔偿权等不同参与模式的治理效果进行了对比分析。研究结果表明:灵活的激励制度和治理技术水平的提升是提高环境治理效能的必要条件;公众事后对企业实施低技术类型的监督,如举报企业偷排漏排行为等,反而会产生对政府监督的挤出效应,最终社会整体的环境治理效果不一定最佳;公众事前参与对企业或项目环境决策实施高技术类型的监督,如公众参与环评等举措,则会更有效地提高社会整体环境治理效果;而赋予公众环境损害索赔权,则是改变目前我国环境“软治理”约束的根本性举措。 关键词 公众参与;监督;环境治理;P-S-A三层委托代理模型 中图分类号 F062.5 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)10-0048-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.009 公众参与是我国近年来环境治理中的热门话题,尤其是近年来环保事故频出和极端天气频现后,社会各界对于公众参与我国环境治理寄予厚望,而学界对公众参与环境治理尤其推崇。国内学者对公众参与环境治理通常从以下两个视角进行研究:绝大部分学者通过借鉴国外的公众参与情况,指出通过加强环境治理中的公众参与,将有助于改进我国的环境状况[1-2]。另一部分学则从环境权的视角指出,我国应该赋予公民相应的环境权利[3-5]。目前的大部分研究都还处于对公众参与案例介绍或做较为粗浅的分析,除法学理论外,基于其他理论基础的探讨性研究还较为缺乏。考虑到我国国情的特殊性,不能简单地照搬国外治理理论和模型运用于我国的环境治理实践[6],因此在本文中,作者以新制度经济学中有关监督和激励理论为基础,构建了与实际情况较为符合的公众参与模型进行分析。 1 公众参与的概念、发展和分类 1.1 公众参与的概念 公众参与是一个社会学的概念,是指社会群体、社会组织单位或个人作为主体在权力、义务范围内所从事的有目的的社会行动[7]。具体到环境保护领域里的公众参与,是指公民有权通过一定的程序和途径参与环境利益相关的活动,使得该活动符合公众的切身利益[8]。 1.2 环境治理中公众参与的发展 环境治理中的公众参与,最早起源于20世纪60年代。20世纪30-60年代的西方发达国家出现了严重的环境问题,尤其是八大公害事件的产生对西方的工业化发展产生了极大震动。因此,西方学者提出将公民环境权作为基本人权――生存权的派生权利理论。通过各方努力,环境权被许多国家写入环境法律之中,公众参与的原则也逐渐得到国际社会的广泛认可。比如1969年美国制定的《国家环境政策法》中明确规定公民享有环境权利和义务。1992年联合国环发大会通过《关于环境与发展的里约宣言》,着重强调了公众参与的重要性[4,8]。至此,公众参与的原则成为了各国政府、社会团体和环保主义者的共识。 改革开放以来,随着我国各项环境法律制度的建立和完善,公众参与作为我国环境保护法的一项基本原则得到逐步确立。在1979年颁布的《环境保护法(试行)》第一次确认了我国公众参与环境治理的权利和义务。在1993年国家计委、国家环保局、财政部和人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中,首次提出了在环评中要求“公众参与”。在1996年5月15日修订的《水污染防治法》和1997年3月1日实施的《环境噪声污染防治法》和2003年实施的《环境影响评价法》中,多次明确了公众参与的途径、方法和责任。在2007年公布并于2008年5月1日开始实施的《政府信息公开条例》也明确提出了公民、法人和其他组织可以采取举报和行政诉讼的方式对行政机关政府信息公开义务进行监督[2,7-8]。至此我国环境治理中的公众参与原则已经基本确立。 1.3 公众参与的分类 环境治理中的公众参与,具体的方式和形式有很多种,但归结起来所有的公众参与可分为对各类环保行为的事后监督和环保决策的事前参与。我国的法律法规明确,民众可以对相关法律制度的实施进行监督、举报和控告等,比如对行政部门信息公开的监督,对企业偷排漏排等行为的监督,对公民个人环保行为的监督。该类型的监督具有一个共同点,就是都属于对环境治理行为的事后监督。第二类是对环境治理决策的参与,比如项目和规划环境影响评价中的公众参与,包括参加听证会、问卷调查、意