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试论专家参及档案立法途径及其保障机制摘 要：随着社会的发展，专家参与立法已在我国实践工作中得到普遍的开展，档案立法工作一直重视专家作用的发挥，但其参与的广度和深度有待进一步的提升。本文介绍了专家参与档案立法的内涵，同时，对参与方式及其保障机制进行了探讨，在我国档案法规体系的完善工作中，专家的参与可推动科学、合理的档案良法的建立。 关键词：档案立法；专家；良法 1 研究背景 近年来，随着我国民主政治的发展，如何在立法工作中倾听民意，吸纳民智，制定合民意的良法已成为社会关注的焦点。2000年，新出台的《立法法》中，明确提出法律草案要征求专家意见。同时，规定行政法规在起草过程中，应当广泛听取公民建议，专家作为社会公民的一部分，也理应属于征求意见的对象。在此社会背景下，我国各领域立法活动中，专家以不同的形式积极参与立法工作，并从无到有、由点及面、由探索到推广、由实践到制度一步步发展起来，有力地推动了我国立法工作的开展。档案领域在档案法规的制定和完善工作中，一直重视专家作用的发挥，国家档案局政策法规研究司李伯富认为“在档案立法中应当进一步重视吸收专家、学者参与立法”， [1]包括《档案法》在内的一系列档案法规的废、立、改等工作中，都向包括专家在内的社会各界广泛征求意见，对档案法规体系的完善起到了积极的作用。但同时，我们也注意到，专家在档案法规完善工作中的作用还有较大的提升空间，如何在新一轮的档案法规体系完善工作中，充分发挥专家的专业知识优势，提高档案法规的质量应当引起各方足够的重视。 2 专家参与档案立法的内涵 “专家”意指“对某一学问有专门研究的人；擅长某项技术的人”，[2]据此，在档案立法过程中的参与专家，应当包括各级政府法制部门立法者、高校档案教学和科研人员，具有实践经验的专业律师、基层档案部门实际工作者等。但档案立法工作中，各相关职能部门的立法专家因身份的特殊，不同于我国现有体制外的其他专家，因此，本文未将立法者群体中的专家纳入研究范围。“立法”是指“从中央到地方一切国家机关制定和变动各种不同规范性文件的活动”。[3]综上，专家参与档案立法指在档案法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等档案立法工作中，在立项、起草、审查、决定与公布等各项环节，专家以调研论证、座谈会、法律听证会及其他各种形式全程参与档案法规的废、立、改过程，以提高档案立法的专业化、民主化水平的一项工作。 3 专家参与档案立法的意义 3.1 促进立法民主、平衡各方利益。在我国现有的立法体制下，档案法规的立法工作或是由各级政府授权档案部门负责实施，或是由各级人大授权政府再转由档案部门立法这一模式开展。这种状况，可能导致档案行政部门权力的无限扩大，出现档案部门“立法谋私”的弊端。在我国现有档案“局馆合一”的管理体制下，档案部门更陷入了既是立法者又是执法者，同时，也是被执法对象这一逻辑怪圈。专家参与档案立法可保持自身的独立性，在超脱于各方利益之外的前提下，本着学术良知和对社会负责的精神，公正地规制档案立法涉及的相关主体间的权利和义务。同时，专家也是社会公众中具有代表性群体，他们参与档案立法体现了民主政治的要求，使得民众的诉求在档案法规体系中得以体现，权益得到彰显。 3.2 完善知识结构、提升立法效能。档案立法涉及多领域、多学科，要求立法者不仅对包括档案专业在内的相关领域的专业知识有极深的理解与把握，还应精通具体的立法知识和各项立法技术，仅依靠档案部门现有的法规政策人才并不完全具备有效履行立法职责的能力。具有丰富档案专业知识及立法技术的专家学者的参与则改变了这一被动局面。专家的参与，可弥补档案部门立法组织者知识结构的不足，他们可更加娴熟地开展各项具体的档案立法工作，提高档案立法工作的成效，这使得档案部门不得不依靠社会各方面专家力量共同开展档案立法工作。 4 专家参与档案立法的途径 4.1 召开座谈会、论证会、听证会。座谈会、论证会、听证会是我国包括《立法法》在内的相关法规中明确规定的听取社会意见的形式，也是目前档案立法工作中专家参与的最主要的一种方式。依据具体法规条文，档案立法工作中，对列入全国人大常务委员会会议议程的档案法律案、档案行政法规、部门规章在起草过程中，相关立法部门都应召开由专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。而对档案行政法规及规章送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构则需召开专家座谈会、论证会听取各方意见，各地方档案立法则参照上述原则执行。上述三种形式各有特点，如座谈会对参加人员没有资格的限制，较为灵活；论证会则主要针对档案立法工作中专业性、技术性较强的专项问题面向专家征求意见，以供立法部门参考借鉴之用；听证会较前两者最大的区别是其公开性，听证陈述人不是由档案立法部门邀请的，而是在报名的包括专家在