府际关系对地方自治权与自治发展的冲击.PDFVIP

府際關係研究通訊第一期民( 97 年 3月 ) ：1-4 府際關係對地方自治權與自治發展的衝擊 趙永茂 國立臺灣大學政治學系教授 chaoym@ntu.edu.tw 現代社會生活的流動性與複雜性日漸增強。也使得許多原本可以在各自轄區 內解決的環境、社經等問題，已逐漸發展成為必須跨界治理的政策議題（林錫詮， 2007 ：34 ）。當人為的行政區劃無法負荷當前的社會變遷與時代潮流，而又未能及 時重新劃分行政區域，跨區域的合作便展開了。地方自治團體也因而漸漸面臨許 多跨區域、跨領域及跨部門的橫跨性問題，這些議題所影響的範圍超越了原有的 自治疆界，進而使既存的自治行政管理模式型塑重組，如此的趨勢促使地方自治 團體之間，必須打破舊有本位主義、超越地盤的思想藩籬，突破行政區劃的疆界 隔閡，以同心協力攜手共進的思維來思考問題與解決問題（魯俊孟、曾建元、李 長晏，2004 ：96 ）。 廣義的府際或跨域治理還包含自治跨疆域、跨部門、跨團體的治理模式，學 者林水波、李長晏（2005 ）認為跨域治理係指針對兩個或兩個以上的不同部門、 團體或行政區，因彼此之間的業務、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權 責不明，藉由公部門組織的結合。透過協力、社區參與、公私合夥或契約等聯合 方式，可解決棘手難以處理的問題。而在廣義的定義下，跨域性公共事務治理的 本質，有以下三點： 1.具有不可分割的公共性；2.具有跨越疆界的外部效益；3.具 有政治性（林水波、李長晏，2005 ：96 ），也有賴區域內地方政府與中央相關部會 的共同合力解決。 狹義的跨域治理，從法律正當性的觀點而言，特別強調地方自治團體間的跨 區域合作事務。學者紀俊臣（2003 ）認為「跨域」係指兩個以上地方自治團體土 地管轄之區域。所謂地方自治團體土地管轄區域，係因地方自治團體為公法人 （legal person with public corporate ），具有完整的權利能力，對他人之侵入土地管 轄行為具有排斥性，不容他人侵犯其所享有之土地管轄權。因此，由於村（里） 不具地方自治團體之公法人資格，如有跨越村（里）之情事，因其不具土地管轄 1 府際關係研究通訊 第一期 權，僅有經營分工的權限，儘管涉有二個以上村（里）事務之處理，在現行法律 上並非跨域事務，僅可說是涵蓋二個以上村（里）之公眾事務，基本上不涉及土 地管轄權問題；如有糾紛，其當事人應為鄉（鎮、市）而非村（里）；亦即由具有 公法人資格之地方自治團體主張管轄權分劃，始具有正當性。因而，為解決該項 糾紛，除由具法人資格的縣及鄉級自治機關加以解決之外，亦可經由自治授權與 其他合法化合作自治途徑加以解決。 而跨域自治事務，復可分為： 1.全部區域之跨域；2.部分區域之跨域。如全部 行政區域之跨域，其處理方式與部分區域之跨域，可採相同方式；亦可採取不同 之方式，均涉及土地管轄權之行使。但就土地管轄權之完整行使，全部區域之跨 域管轄較為單純；但部分區域之跨域管轄，則易有管轄特殊化之爭議。 而府際關係或跨域治理，還包括跨域土地管轄權及行政區劃的合作治理等問 題，最常見的個案為地方政府間的跨區域合作事宜，但也常會涉及機關內跨部門 的合作，及公私協力的夥伴關係，為地方自治團體為解決跨域性問題或促進地方 發展所常採取的治理模式。而地方永續發展概念則可更具體的歸納為跨區環境政 策、跨區經濟政策及跨區社會政策等三個主要政策類型（林水波、李長晏，2005 ： 80 ）。此外，經常被討論的還包括教育政策與文化政策等議題。 此外，水平府際關係或跨域治理通常還牽涉同一層級 、兩個以上地方自治團 體間的府際合作關係，當然有時也可能跨越兩個層級以上，為多個政府彼此之間 的業務往來。這種府際互動需求，主要源於社會經濟環境的變遷，導致既有的行 政區劃分無法有效解決地方發展問題。中央集權國家多採由上級政府執行，或指 揮、監督地方政府執行；地方分權政體則偏向中央與地方分權，讓各級地方政府 有更多的自治空間與參與，以求共同合作或合夥解決。 另外，就地方自治權的發展而論，政