转型时期城市规划的公共政策属性与问题思考.PDF

转型时期城市规划的公共政策属性与问题思考 林雄斌 【摘要】世界经济全球化和快速的城市发展导致的一系列问题对转型时期的城市规划提出新的要求 和挑战。城市规划向公共政策转型成为研究的热点，并逐渐得到制度层面和研究的认可。在分析我国社会 经济转型内涵的基础上，从城市规划的公共性、权威性、调节性和可评估性等方面论述城市规划的公共政 策属性。并指出在新型城镇化和可持续发展的宏观战略下，城市规划作为公共属性应该协调政府、市场和 公民的利益关系，强化城市规划的多元区域治理策略和注重新技术和新方法在城市规划的运用，不断推进 城市规划的效率和公平的优化，引领城市社会、经济和生态的持续发展。 【关键词】城市转型；城市规划；公共政策；存在问题；战略 1 .引言 20 世纪80 年代以来，随着世界生产方式和组织模式的转型，世界经济不断朝着全球化 和一体化的方向发展。世界经济的转型不仅体现世界经济技术结构的转变，也反映了全球经 济的空间结构重组。与此同时，1980 年代改革开放政策实施以来，中央政府通过实行渐进 式改革策略，高度中央集权的计划经济不断向市场经济转变，也不断开拓对外开放的领域、 程度和范围，逐渐融入全球经济和城市区域竞争中。在转型的宏观背景下，经济全球化、经 济市场化和区域分权化对重塑中国城市发展模式和区域治理策略产生重要的影响。随着我国 城镇化进程和经济增长的快速推进，社会经济等方面发生巨大的转变。城镇人口占全国人口 的比重从改革开放初期的18%增长到2011 年的51%。城市规划和区域规划在引导城市区域 发展中具有重要的作用。然而，大城市人口数量和空间规模的迅速扩张导致城市建设用地迅 速增加，城市土地资源供给与需求的矛盾愈加突出。同时，基础设施不健全、产业结构不合 理、土地利用效率低下、空间布局混乱等问题严重制约城市区域社会经济的发展，对新时期 城市区域规划提出新的要求。此外，城市区域的可持续发展要求城市区域规划作为一种公共 政策，在推进“城乡统筹、城乡一体”的新型城镇化战略，着力推动工业和农业发展的城镇化， 推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升的转变的过程中承担更加重要的作用。 2 .经济转型及其内涵 伴随着西方新自由主义的政治体制转向引发的全球资本扩张，任何一个国家都纳入世界 整个生产体系中。国际主流观点将转型视为一个发生根本性变化的过程——从过去强调国家 控制的传统社会经济环境，转向新自由主义的市场经济与社会治理环境，是一个新制度替代 旧制度的过程。我国的社会主义经济体制由中央集权向市场经济过渡中呈现多元化的转变特 点。在一个更加全球化和竞争的时空间下，中国城市区域的发展模式被重新塑造。中国特色 的经济转型及其对各个领域的影响结果成为国内外学者研究的热点。中国的多重转型至少包 括8 个方面的内容 （吴缚龙等，2007 ）：从社会主义制度模式下的国家再分配经济向市场调 节型经济转变；从国家控制经济生产向国家调控市场转变；从中央集中决策和资源自上而下 的分配向财务分权化和较大的地方经济自主转变；从集中于重工业的外延式国家工业化以满 足中央计划下的强制性生产配额向满足全球和国内市场需求的商品生产转变；从低效的国家 经济为主的工业化生产向面向全球市场的消费商品的生产制造业转变；从在资源约束条件下 过分强调生产国家认为适当的物资转变为较为均衡的消费品及服务业的生产；从土地公有和 土地的无偿使用向很大程度上遵循以地价的区位为原则的土地有偿使用的转变；从由工作单 位实质上免费供应的住房向住房商品化转变。 3 .城市规划的公共政策属性 城市规划作为相应社会背景的产物，是在特定社会条件下对当地社会需求的一种制度安 排 （张庭伟，2006 ）。依据《中华人民共和国城市规划法》（1998），城市规划是指“为了实现 一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土 地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排” 。2005 年建设部颁布的《城市规 划编制办法》中将城市规划认为“是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社 会公平、保证公共安全和公众利益的重要公共政策之一” 。2007 年颁布的 《中华人民共和国 城乡规划法》，将城乡规划的目的认为是“加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居 环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展” 。这都说明城市规划作为一种公共政策在制 度层面得到认可。公共问题、公共目标和公共利益是公共政策重要的要素。城市规划作为一 种社会制度和战略计划