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地方治理的新远景与地方政府的角色演变 The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of Local Governments 沙安文(Anwar Shah) 沙萨那(Sana Shah) 为了加强民众公共职责意识，我们将做出不懈努力；因此，我们给予这座城市的，不 仅不会少于城市所赋予我们的，而且还会更多、更好、更加美丽。 ——古雅典城市委员会成员的就职宣言 一、引言：地方政府和地方治理 地方政府是指一些根据国家宪法产生的（如：巴西、丹麦、法国、印度、意大利、 日本和瑞典）；或是经由各州宪法产生的（如：澳大利亚和美国）；或是依照中央 政府更高一级立法产生的（如：新西兰、大英联合王国和绝大多数国家）；或是 通过省际或州际立法产生的（如：加拿大和巴基斯坦）；或是根据最高行政指令 产生的（如：中国）用于向相对较小的地理区域递送一系列具体服务的特定机构 或实体。与地方政府相比，地方治理的含义更为广泛，其职能包括规划和执行地 方的各项集体活动。这样一来，地方治理在地方政府的正式制度以及政府等级制 度当中不仅充当直接和间接的角色，同时它还通过规定公民与公民，公民与国家 之间的相互影响、集体决策的制定以及地方公共服务的递送，并在寻求集体活动 的非正式规则、关系网络、社区组织以及邻近区域的协会中发挥作用。 这样一来，地方政府的目标便呈现出多样性，包括当地的生机、生活、工作和有 关环境保护的自治社区。好的地方政府不仅提供一系列的地方服务，还要维护当 地居民的生存权和自由权，为民主政治的参与及市民对话创造空间，支持当地以 市场为导向、与环境有关的可持续发展，促进产出从而提高当地人民的生活质量。 尽管地方治理的概念如同人类的历史一般久远，但直到近年来这一概念才跻身学 术和实践研究当中，并受到广泛关注。全球化和信息革命正在迫使人们重新审视 1 公民与国家之间的关系和角色，审视政府不同层级同政府以外各个实体之间的关 系——而这正是地方治理的一个显著特点。地方治理这个概念已被广泛用于发展 经济学的文献研究当中，这是因为长期以来在协助社区的发展过程中，人们只是 注重地方治理和社区组织，忽略了可以促进或妨碍相互联系与合作的总体制度环 境，忽略了组织、团体、规范以及服务于地方阶层的公共利益之间的相互竞争。 近来一些著者（Bailey 1999; Dollery and Wallis 2001; Rhodes 1997; Stoker 1999）认为，政府以外存在一个巨大的网络实体正在从事地方服务的递送，或 者说因为生活质量的问题而将地方政府视为一个独立实体是不切实际的（参见 Goss 2001）。分析认识地方治理更广概念的关键在于建立一个可以做出回应、 可靠、并对公民负责的框架。其中，做出响应指做该做的事，包括向公民递送与 其偏好一致的服务或将公民视为服务的中心；承担责任指采用最理想的方法来做 正确的事，在保证更高工作效率的同时花费也越来越少，还有最好的基准评价； 而对公民负责所采用的方法则是建立在权利基础上的。在此背景下，地方治理的 作用与其传统作用形成了鲜明对比，此类相关分析也就显得尤为重要。 本文以地方治理的发展过程和巩固分析作为研究背景，使读者更好的理解本书中 有关发展中国家的案例研究。第二部分对于地方治理研究方法的概述有助于理解 政府的作用，同时还对不同的制度安排进行比较和对照。该方法进一步发展了地 方治理模型，特别是将此类文献中的各种情况都考虑在内。此外，在对发达国家 和发展中国家的地方治理进行评价和改革时，这个模型也体现了其重要含义。第 三部分主要是对过去的几个世纪当中用于不同地区的标准模型以及地方治理的 制度进行介绍。比照了古印度和中国的地方治理体系与北欧、南欧、北美、澳大 利亚模型之间的差别。最后一部分列举了部分发展中国家，并对这些国家的地方 政府组织和地方财政做了粗略的比较，本书的剩余部分将就这部分内容进行深入 论述。 二、有关地方治理和中央与地方之间关系的理论