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公共服务和基本公共服务理解和研究摘要：目前，基本公共服务均等化已成为中央和社会普遍关注的焦点。综观理论界的研究，多停留在什么是均等化、如何制定均等化的公共政策方面，对基本公共服务等概念的界定尚未达成一致。本文将通过对比分析公共服务与公共品和公共品供给现状，进而从均等化角度厘清基本公共服务与公共服务。 关键词：公共服务；基本公共服务；均等化 要真正厘清基本公共服务和一般公共服务的区别，首先应理解公共服务。而对公共服务的理解，是与公共品分不开的。 一、公共服务与公共品 公共服务是由社会公众产生生存和发展的共同直接需求，由以政府为主体的非营利组织部门借助公共权力、公共资源来提供的各种产品和服务，以及提供产品和服务的活动过程。公共服务与公共品是两个不同的概念，不能将公共服务等同于公共品，但也不能把两者完全割裂。 公共品是一个经济学术语，应归属于物品范畴。而公共服务是一个政治学术语，应归属于服务范畴。公共品的研究着重考察谁来提供、提供什么、提供多少的问题，侧重于公共品供给的效率、技术和理性价值。而公共服务的研究着重考察以政府为核心的公共部门如何通过政治程序决定公共资源的配置或决定社会价值、利益在不同阶层、团体或个人中的分配问题，侧重于资源配置的公平、质量和利益维护。在我国，政府是公共服务的供给主体，但在环境复杂、社会差异性需求增多以及政府精力和能力有限等多重因素的考虑下，政府会将物品生产责任以委托、出售、特许经营等方式交托给私人或第三部门。即公共服务的供给主体和生产主体可能不一致。而公共物品生产的主体资格在法律和专业技术允许的范围内，一般依据效率原则或通过市场化竞争获得，多是从物品的特征和效率角度进行考虑。 二、中国公共服务的缺失与均等化 目前，我国仍处于社会主义初级阶段，经济发展水平不断提高，但教育、医疗、食品安全、社会保障以及环境保护等领域发展滞后，加之社会历史性地区经济发展差异和城乡二元的公共服务制度安排的积淀与延续，以及公共财政体制的不完善，致使城乡、地区和群体之间的公共服务供给在总量和结构上严重不对称，公共服务的受益范围和质量等差异显著。 由于长期计划经济的依赖路径，各级政府行政管理职能与经济管理职能高度集中，政府的公共服务职能没有在绩效评估和行政问责中得以体现；另一方面，地方财政间竞争行为的异化也导致公共服务供给差异性严重。公共财政的主要功能应是干预而非投资，而政府行为的扭曲却使公共财政的资源配置不尽合理。政府间事权及支出责任下移与财力上收加大了地方财政的压力，在居民的公共服务需求不断增加而中央政府又不能充分供给的情况下，中央常不顾地方财力限制而以立法形式明确规定最低财政支出增长幅度，进一步加剧了地方政府财政支出的负担。 三、基于均等化视角理解基本公共服务 基本公共服务解决的是政府在特定阶段应提供何种公共服务的问题。政府是基本公共服务的最终供应者，对全体公民的基本人权和生存发展状态负有终极责任。 理解基本公共服务应把握这样几点：其一，基础性。基本公共服务对应的是社会公众低层次、直接的、迫切的公共需求，是基于民生层面提出的，是与人权直接相关的公共服务，国家必须承担责任并予以切实保障。其二，同质性。基本公共服务是以保障公民基本人权为主要目的，不同地区、不同阶层和不同收入水平的公民都能无差异地获得和享受同样质量的基本公共服务。其三，阶段性。基本公共服务的范围存在一个动态的发展过程，会随时间、地点的变化而变化，其供给要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应，也与社会的共同价值信念有着密切联系。至此，无差别、均等化的特点以及再分配效应使基本公共服务成为保障人权、促进社会和谐的有效手段。纳入基本公共服务体系的公服务供给水平都应该均等化。 理解基本公共服务均等化，应把握以下几点：其一，基本公共服务强调底线均等，这一目标会随着社会需求变化和经济发展，依据财政能力不断调高，使区域、城乡、群体之间的基本公共服务差距逐步缩小。短期内，政府应该着重关注西部、农村和弱势群体，保证他们能够享受最低标准的基本公共服务。其二，基本公共服务供给应坚持以政府为主导，一方面，基本公共服务供给领域的市场失灵和社会失灵决定了政府必须担起托底之责，保障全体公民的基本人权。另一方面，政府主导不等同于政府垄断，均等化也不意味着所有的基本公共服务都由政府无偿供给。其三，均等化是一个动态过程，在目前财力有限、体制不健全、多重差异并存的复杂国情下，只能依据经济发展水平和政府财力，分阶段确定基本公共服务的内容和目标，逐步扩大服务供给范围，提高公共服务质量。 四、结语 本文认为，基本公共服务均等化应首先考虑区域和城乡层面。内容涉及底线生存、公众发展、基本环境和基本安全四个方面。政府应建立动态的均等化目标：首先是建立最低保障性