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法治政府的指标 ——以行政许可法制为例 来源：济南法制办网站作者：肖金明 　　法治政府是一个内涵极其丰富的概念，对于现代法治政府而言，依法行政仅仅是一个基本的前提或者当然的前提。法治政府建设是一项规模宏大的工程，必须依循基本的指标才能保证建设的正确方向。本文试图考量行政许可法制，提出一套法治政府的指标体系，从而描绘出法治政府的基本图景。 　　一、法治政府的首要指标：适度政府 　　适度政府要求政府坚持“有所为”，“有所不为”。现代法治源于资本主义社会，在资本主义形成和发展的初期，年轻的资产阶级从经济利益出发，将国家和政府的功能简约化为“守夜人”的作用。但 19 世纪以后，社会矛盾日趋激化，政府被要求履行更多的社会职能，“在工业资本主义的历史中，经济自由主义只是短短的一段插曲。到 19 世纪最后 25 年，主要国家的潮流就发生变化，此后，国家就负担更大、更积极的经济和社会任务”。随着政府职能的不断加强，政府权能范围不断向经济和社会领域渗透。而法治是西方政府的政治基础和渗透社会的合法方式。政府职能的扩展是通过立法实现的。立法范围不断扩大，延伸着政府作用于经济和社会的合法性基础，政府在国家政治、经济、文化生活领域不断取得新的渗透和控制权能。在人们惊呼“国家经济化了，社会国家化了”的时候，政府已经合法占领和统治了社会的方方面面。 在德国，在英国，在欧盟，在其他国家和地区，政府通过大量立法建立了对经济和社会生活的基本管制。但政府职能无限扩大和过度的行政管制，造成对社会和经济生活的过分压制，挤占了自由和市场的必要的份额，而且政府不是万能的，不少国家的政府难以承受管制成本之重。国家以立法形式对市场进行干预可能给社会造成巨大负担。在政府干预较少的美国，政府对市场进行干预所造成的直接社会成本仍超过国民生产总值的 4%，达到财政预算的15——25%，以至于国际学术界越来越多地将国家以立法形式对市场进行干预所造成的社会成本与通常的财政支出相提并论。 　　我国改革开放 20多年，伴随着政府职能转变，政府放松管制与经济市场化可以说是一个问题的两个方面，政府职能膨胀及政府职能转变的艰难性决定着市场化改革的艰巨性和市场化进程的缓慢性。因此，建设适度政府（当然，它必定是一个贯彻权力制约原则的有限政府），推进政府管制改革和政府职能转变，建立政府与社会、市场的互动关系模式，是中国改革与发展以及政府公共治理的一个长期的主题。 建设适度政府，意味着政府管制和行政许可的必要性。以政府与市场的关系为例，政府介入市场，通过行政许可管制经济生活，必须有合理的理由。这个理由就是市场约束并不总是行之有效的，因而一个适度的政府干预是必要的。以经济学界的一般观点看，经济规制与审批的根据在于市场的失效。经验表明，市场失效通常与资源的有限性、紧张性、经济行为的负外部性等相关联。比如，在海洋捕捞、树木采伐、石油开采等领域由于资源的有限性，或者说资源具有可耗竭性或不可再生性，政府实施管制是必要的，如果没有必要的政府管制或者说不经行政许可自由进入这些领域，必将导致资源的破坏性或灭绝性使用而终止经济与社会的可持续发展。再比如冶炼、化工等有害环境的易污染行业，这些领域的生产经营行为对经济、社会具有负面效应，即所谓的负外部性，必须采取许可制度通过严格准入条件予以控制。总之，市场的缺陷和不完善是经济领域实施政府规制与许可的根据，政府设置许可制度的合理性应当来自于市场经济学的解释和说明。当然，基于同样的道理，政府放松经济管制也必须基于市场经济学的原理，放松管制的限度在于充分认识市场作用的有限性以及经济生活对政府的需要。 二、法治政府的指标之二：统一政府 　　法治政府必须是统一政府，政出多门、各自为政、部门分割、地方封锁，严重破坏了政府的统一性，损害了政府权威，削弱了政府力量。人们普遍认为，地方主义和部门主义在发展中国家盛行，产生了两大危害，即分割市场和分裂政府。 　　地方主义历来是中央和地方关系上必须面对的难题。 地方主义是一种普遍现象，它既表现在中央与地方的关系上，又表现在地方与地方的关系上，既表现在立法上，还表现在行政和司法上，很多情况下表现在政策上。地方主义的主要表现之一是中央政令在地方上不能得到有效执行。例如2001 年中国加入WTO，与 WTO 要求不一致的政府文件的修改和废止在许多地方遇到很多阻力。法律在不少地方也不能得到很好地贯彻实施。类似的情况在国际上产生了非常不好的影响。 在中国加入WTO谈判过程中，美国和欧盟一再要求中国政府作出承诺，谈判对方对中央政府保持一定程度的信任，但对地方政府能否与中央政府保持一致信心不足，从而影响了谈判进程。可以这样说， 在中国加入WTO问题上，国外担心的不是中央政府不能信守承诺，而是担心地方政府各行其是，不能在开放市场和建立法制方面与中央政府保持一致。