我国应用城增长边界ugb的技术与制度问题探讨.pdf

我国应用城市增长边界（UGB）的技术与制度问题探讨 吕斌 徐勤政 摘 要：2006年我国住房和城乡建设部和国土资源部先后在相关法案和条例中提出研究和实施“城市增长 边界管理”的要求，自此之后，学界关于 UGB 的探讨逐步增多。但问题在于，各方都未对城市增长边界的 概念进行明确界定、均未对如何划定“边界”阐明具体操作细则、也未对其法律地位和在相应规划体系中 的定位作更多说明。基于上述背景，本文着重对城市增长边界的内涵、城市增长边界设定的技术方法以及 应用和管理增长边界的政策、制度体系等方面展开论述。认为当前我国在应用 UGB 的探索中强调了三方面 内容：1、分析中西方不同的城市蔓延的发生机制与控制机制；2、给我国的 UGB 下一个广泛认可的、明确 的定义，辨析其与美国UGB 政策的差异；3、探讨UGB在我国制度化的前景以及规划体系的创新。作者对此 三方面的既有研究进行了回顾，并提出了自己的观点。 关键词：城市蔓延；城市增长边界；划定技术；管理制度 1 引言 二战以来，随着西方发达工业化城市逐渐进入后工业化时代，城市中心区城市也出现显 著的分散化（Decentralization ，或译为离心化、去中心化）趋势，城市空间结构日益多元化 与分散化。1990 年代之后，随着世界各国社会经济现代化、城市化、全球化的共同推进， 城市内部结构以及城市与外围之间的关联变得越来越复杂，城市功能变得更为多样化、高级 化、分散化、开放化，城市地域空间范围日益扩大。另一方面城市对乡村地区的作用和影响 越来越强烈，城乡联系网络化，城乡界限也日益模糊。 特别是美国及西欧进入“后郊区化时代”的地区以来出现了一些以就业而非居住为主的 新型“边缘城市”（李祎等，2008 ），从严格的政治地理景观上看这些边缘城市是看不见的城 市，所以它们也被称为“隐形城市”（Stealth Cities）或者“没有边际的城市”（Edgeless Cities ）。 如何对这些难以界定边界的隐形城市进行城乡尺度上的空间识别和协调管理无疑是一项富 于挑战的工作，于是诞生于美国上世纪六七十年代的政策1——城市增长边界（Urban Growth Boundary ，以下简称 UGB ）顺理成章的成为人们指望的理想工具，而事实上这项旨在控制 城市无序蔓延的政策越来越多受到地方政府的欢迎，以加利福尼亚州为例（如图 1 ）， 1960-1994 年间其应用 UGB 的地方政府数量增长了约 5 倍。 1城市增长边界是 1958 年在美国 Kentucky 州首次提出并得以应用。1973 年，美国俄勒冈州通过了一项法案， 要求所有城市将城市增长边界纳入土地综合利用规划（或土地利用总体规划）中。 1 图 1：加利福尼亚州 1960-1994 年间实施 UGB 政策的地方政府数量变化 来源：G.Knaap，2008 讲座《landuse planning:linking principles to practice》PPT 1997 年，美国规划协会（American Planning Association, APA, 1997 ）在为各州的规划和 分区制定法规范本时，建议采用城市增长边界“以促进紧凑的和空间上连续的发展模式，这 样可以使公共服务设施得到有效的使用，使开敞空间、农业用地和环境敏感地区得到保存和 保护”，并“能够使现有的和规划的城市土地具有足够大的利用密度和强度，以容纳和支撑 未来 20 年2预测的城市增长”（APA, 1997 ；转引自丁成日，2008 ）。 与此相对应的是，近年来我国城市，尤其是大城市的外围用地也出现了不同程度的“蔓 延”现象，主要表现在城镇建设增长大大超过城镇人口3 。城市用地的蔓延也产生了诸如土 地低效、交通拥堵、环境恶化、耕地损失、绿带蚕食、财政负担、社区隔离等等问题，有鉴 于此， 2006年我国住房和城乡建设部和国土资源部先后在相关法案和条例中提出研究和实 施“城市增长边界管理”的要求，以谋求城乡空间的硬性控制和柔性管理之间的权衡。但问 题在于，双方都未对城市增长边界的概念进行明确界定、均未对如何划定“边界”阐明具体 操作细则、也未对其法律地位和在相应规划体系中的定位作更多说明。基于上述背景，本文 着重对城市增长边界的内涵、城市增长边界设定的技