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农村居民最低生活保障制度动态管理探究 　作者简介：张爽（1992-），女，四川遂宁人，贵州大学公共管理学院，硕士研究生，研究方向：社会保障制度改革与发展；王志凌（1973-），男，贵州贵阳人，博士，贵州大学公共管理学院，教授，硕士生导师，研究方向：地方政府与区域发展、管理系统工程。　　2015年11月中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记强调要在扶贫工作中解决好“怎么扶”的问题，根据贫困地区和贫困人口的具体情况，提出“五个一批”扶贫路径，其中要求“社会保障兜底一批”，即对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，实行社会保障政策兜底脱贫①。完善农村低保制度是打赢扶贫攻坚战的关键环节，是从根本上消除农村贫困的重要步骤。目前，贵州省农村低保已进入全面冲刺的新阶段，为全面贯彻落实中央扶贫政策，扫除保障盲区，有效保障农村困难群众基本生活，对农村低保实行“有进有退，进退有序”的科学动态管理至关重要。　　一、贵州省农村低保基本情况概述　　贵州省是我国农村贫困人口最多的省份之一，贫困问题由来已久。2007年，经过长期的实践探索和经验总结，贵州省决定在全省范围内全面建立实施农村居民最低生活保障制度。自制度建立至今，农村低保在兜底脱贫、改善民生、稳定社会等各个方面均取得巨大成就。从表1可见，随着低保工作的深入开展，2011年至2014年间，贵州省农村低保保障人数与贫困人口数量正逐年减少，贫困发生率也持续下降，农村低保年平均保障标准逐年提高，低保总支出则由2011年至2013年的快速增长转变为基本稳定略有下降。　　2015年，贵州省出台了《城乡低保减量提标方案》，其在“低保提标”工作中提出，到2020年，农村低保标准与扶贫标准实现“两线合一”，达到6200元（1000美元）；在“低保减量”工作中安排到，全省农村低保到2020年，保障人数减至213万人，原则上各地农村低保对象占农业户籍人口的比例降至6.5%（按2014年各地农业户籍人口数计算）②。这一方案的制定，意义重大，通过低保人数减量、低保标准提高，积极统筹城乡发展，实现与全国同步建成全面小康社会，开创了一个“扶贫攻坚保民生”的新模式。　　二、农村低保动态管理的必要性　　农村低保动态管理是低保工作规范化管理的必然选择，符合低保工作的基本原则：①实行“有进有退”的农村低保动态管理，有利于农村低保形成良性循环的长效动态运行机制，将符合条件的对象纳入低保中，对达到退出条件的对象予以及时清退，低保制度不是封闭凝固的系统，而是“有进有退”、“余出缺进”、“有激励有约束”的动态系统；②有利于最大限度地提高低保资金使用效率，解决有限的扶贫资源和低保对象多元化需求之间的矛盾，这亦是对政府如何明智地对低保资金进行科学高效管理的考验；③有利于维护贫困地区社会稳定，缩小贫富者之间由起点不公平带来的社会差距，避免贫困代际转移，保障农村贫困居民享受到农村社会进步和经济增长带来的益处，体现政府的公共责任。　　三、农村低保动态管理存在的主要问题　　（一）家庭收入难以准确认定和核算　　对低保家庭的收入水平和财产状况的准确认定和核算将决定其是否能够享受和继续享受低保。农村家庭收入具有多样性和不稳定性等特点，难以准确认定和核算。①农作物收成具有季节性和不稳定性，易受季节变换、物价水平波动、交通等因素影响；②农村居民外出务工近年来成趋势，外出务工就业形式多样，具有临时性、碎片化等特征；③部分居民为进入低保系统而刻意虚报、瞒报家庭收入，增加收入认定和核算工作难度；④部分地区通过观察村民生活形态以初步确定其是否符合低保，该方法虽简单易行，但具有主观性和随意性，不够科学。　　（二）低保对象管理方式单一　　低保制度制定初衷，是希望保障贫困者基本生存需要，并通过政府救助和引导，帮助有劳动能力的低保对象实现自身发展，最终退出低保。因此对低保对象的管理不应只局限于将其引入或退出低保系统，还应对有自身发展能力的对象提供就业能力体系建设。目前，政府在对低保对象管理过程中，主要精力放在低保补助金发放和引导低保对象顺利进入、退出低保系统等方面，而对有劳动能力的低保对象没能及时提供有针对性的、适合其自身发展的技能培训、就业培训以及就业机会，且仅有的培训课程也存在课程单一、内容初级、实用性不强等问题，低保对象差异性脱贫需求被忽视，劳动能力得不到提升，一直徘徊在贫困线上。　　（三）工作人员紧缺与工作任务繁重矛盾突出　　为实现农村低保制度兜底脱贫重要作用，拥有健全的组织体系、专业的工作人员至关重要。目前低保工作开展过程中，以下问题较为突出：①低保工作人员紧缺、工作任务繁重和低工资收入之间的矛盾日益突出，农村低保越到基层，人员配置越呈倒三角形；②现有的低保工作人员大多数文化程度不高，依靠工作经验而非专业知识工作，工作中不仅负责低保事务，往往还兼顾新农合、新农保、扶贫开