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消除农民土地开发权宪法障碍路径创新策略 　 中国目前正处于方兴未艾的城市化进程中。众所周知的是，多年以来中国的城市化以征收为前提，常常伴随着掠夺式的野蛮拆迁。当2011年《国有土地上房屋征收和补偿条例》通过时，对国有土地上房屋的征收其实已经接近尾声。随着城市化的进一步发展和扩张，征收的重点已经开始转向农村集体土地和房屋。但是，中国目前还没有制定出规范农村集体土地和房屋征收补偿的法律，这在现实中已经引发了诸多征收纠纷和问题。进一步需要思考的是，这种掠夺农民的征收是必要的吗？为什么中国的城市化发展一定要走“城市化rarr;土地国有rarr;政府征收土地rarr;农民交出土地”的道路呢？显然，是我国《宪法》第10条的相关规定给这种掠夺农民的土地征收提供了依据，给农民的土地开发权设置了不可逾越的障碍。如何消除《宪法》第10条的障碍，有哪些路径可以选择，本文将对此予以简单的分析。 一、《宪法》第10条的模糊规定 (一)“城市”界定不清 《宪法》第10条第1款规定“城市的土地属于国家所有”，第2款规定“城市郊区的土地除依法属于国家所有的以外其余属于农村集体所有”。从这两款规定中我们可以推断，”城市的土地属于国家所有”中的“城市”应该是指城市市区。但是《宪法》没有对城市、城市市区的范围作出界定。1982年《宪法》生效后，大量城市市区的私有土地因这一条款转化为了国有土地。如果说在1982年城乡差别比较大，城市的边界相对来说还比较清晰的话，那么随着几十年来的经济发展和城镇化建设，目前在很多地方城市市区与城市郊区甚至城市与农村的边界在事实上都已经混淆不清。 宪法没有明确界定城市，其他法律和法规也没有为理解宪法中的城市提供帮助。1986年全国人大常委会通过了《土地管理法》，其第8条将城市的范围明确界定为城市市区，但是城市市区与城市郊区的边界如何确定仍不明确。1989年全国人大常委会通过了《城市规划法》，该法把城市确定为行政区划概念，明确了镇属于城市，并提出了城市规划区概念，还把近郊区与城市郊区相区别。①2007年全国人大常委会又通过了《城乡规划法》并废止了《城市规划法》，该法的生效使城市的范围又发生了变化，城市又排除了镇而成为与镇、乡、村庄并列的概念。②这些法律都没有明确解决城市市区与城市近郊区、城市郊区的边界划分问题。 行政统计中对城市则有另外一种界定。1999年国家统计局发布了《关于统计上划分城乡的规定(试行)》(国统字[1999]114号)，该规定第6条把城乡统分为城镇和乡村，其中城镇包括城市和镇，乡村包括集镇和农村，规定城市是指经国务院批准设市建制的城市市区，包括设区市的市区和不设区市的市区，又提出设区市的市区按每平方米的人口密度的不同和人民政府驻地及城区建设延伸等标准来确定，不设区市的市区按人民政府驻地及城区建设延伸等标准来确定。由于城区建设向外延伸的地区等的判断标准不明确，2000年国家统计局办公室又发布了《关于执行统计上划分城乡规定中判断城镇范围的补充通知》(国统办字[2000]9号)，该通知第1条和第2条提出区、市、镇人民政府驻地有明确建成区的可用建成区范围来推断城区建设向外延伸的地区。延伸地区是指与政府驻地的城区建设连成片，未被农业用地(房前屋后小片菜园地除外)、河流(有桥的除外)、湖泊、荒山、荒地、沙漠、草原等隔开的地区。判断区、市的延伸地区时，公共设施、市政公用设施和居民区应同时延伸，包括在建项目和已征用的土地。这些规定大大扩大了城市的范围，把一些原本属于农村集体所有的土地也划入了城市。2006年国家统计局又通过了《关于统计上划分城乡的暂行规定》(国统字[2006]60号)和《〈国家统计局统计上划分城乡工作管理办法〉的说明》(国统字[2006]60号)将原城镇中的城市改为城区；将城镇中的镇改为镇区；将原城区建设改为公共设施、居住设施等；将延伸改为连接；将居民委员会和村民委员会作为划分城乡的最小划分单元，减少了城区或镇区的农业成分；取消了人口密度指标，因为人口密度指标人为加大了城区的比重，不能客观地反映城镇区域的实际状况。2008年7月12日国务院批复确定了《统计上划分城乡的规定》(国函[2008]60号)。行政统计上对城乡的划分标准倒是比较明确，但是由于行政统计上以城区、镇区及乡村取代了宪法上的农村与城市这两个宪法概念，故宪法中的城市究竟对应着行政统计中的城区还是城镇，还存有疑义。如果按与宪法的对应关系来看，农村对应着乡村，城市应对应着城镇，即城市包括城区和镇区。但是根据国家统计局对《关于统计上划分城乡的暂行规定》的说明，城区是从原城市修改而来的，国务院的批复又沿用了城区这个概念，则城市只应该指城区而不包括镇区。 论文代写 由上可见，宪法没有对城市作出明确界定，土地管理法也没有明确城市市区与城市郊区的边界，城市规划法、