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民意表达及权利救济功能下信访救济偏好探究[摘 要]信访作为我国行政权力救济的补充机制，却一直承担着比行政复议和行政诉讼更为繁重的民众诉求，成为绝大部分公民解决行政争议的首选。这与它所承担的双重功能——民意表达和权利救济是密不可分的。本文首先分析了两种功能导致的信访偏好，接着探寻信访救济在行政救济中存在的困境与不足，最后提出信访救济对我国行政救济制度的启示性建议。 [关键词]信访 民意表达 权利救济 行政复议 行政诉讼 一、信访救济偏好原因及表现 目前我国行政复议和行政诉讼的收案数量年均不到十万，信访案件却有数百万件之多，而且每年呈不断攀升之势。在依法治国的战略指引下，与行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进构成鲜明反差的是 ，信访浪潮始终居高不下，作为代表现代法治精神的行政复议和行政诉讼的受青睐程度远远比不上作为补充机制的信访。造成这种现状的原因不仅仅是因为信访具有行政权利救济的功能，在很多时候，公民并不是真的想寻求解决对策，而是去“讨个说法”、“讨个公道”，因此在理解公民对信访的偏好时我们还应该充分考虑信访的民意表达功能：一方面，信访自古以来便被赋予了民意表达的期许，成为老百姓表达需求，抒发心声的重要方式；另一方面，信访又逐渐被委以权利救济的重任，不断承担起解决行政争议，维护公民权利的职责。 （1）民意表达与信访偏好 信访是民意表达体制的重要组成部分，是公民政治参与的具体形式之一，属于直接性政治接触的民意表达行为。在我国的政治制度体系中，信访也是作为公民合法的民意表达渠道之一进行安排的，是人民代表大会制度外，人民群众行使民主权利的具有中国特色的制度设计之一。我们可以从以下几个方面探寻信访偏好形成的原因： 1. 政府大力倡导 信访的繁荣发展离不开政府的大力倡导和建设。信访是中国特色的民主政治形式，我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的重要手段，它的建立更多的是出于政治需要，党和政府力图维护社会稳定，将矛盾和纠纷化解在基层，在信访的原初设计上就体现为政府收集和反映民情、听取社会民众呼声和实现社会公正的民主意愿。 2.公民渴望参政议政，表达诉求 随着社会的发展，人民群众的主人翁意识不断增强，参与国家和社会事务管理的积极性越来越高，信访由于范围广泛，能够充分满足公民参政议政的需求。通过信访，人民群众可以对各级党和政府机关及其公务人员存在的腐败行为进行检举揭发，督促党和政府清除腐败，纠正不正之风；可以对党和政府的勤政为民工作提出积极的批评意见和建议，对立法机构、执法机构是否依法办事、秉公执法进行监督等。另外，接受人们的情绪宣泄也是信访活动的重要组成部分。 3.我国民意表达机制尚不健全 当前各级人大、政协也包括其他社会团体如工会、共青团、妇联等并未真正发挥好其民意表达的功能，尤其是对社会弱势群体的诉求表达方面尤为欠缺，社会各阶层缺乏有效的制度渠道实现公民与政府的沟通，使得这些民意表达渠道在公民心中的公信力下降，公民往往更加愿意采取“信访”的形式来表达自己的意愿、维护自己的权利。 这样，在政府的倡导和推崇下，在民众的渴望和现实选择下，信访作为一种民意表达机制在公民心中深深扎根。不管权利是否需要救济，信访都成为人们直面行政机关的习惯和倾向。 （2）权利救济与信访偏好 除了民意表达，信访扮演的另一个重要角色就是行政救济。作为行政复议和行政诉讼的补充机制，信访这一非司法途径却得到了更多人的心理认同，成为绝大部分公民在遇到问题时的现实选择。这与信访这种特殊的权利救济方式自身所具有的突出特点密不可分。相比行政复议和行政诉讼，公民选择信访的主要基于以下几个方面的考虑： 1.信访自身特点 ①信访受案范围广，门槛低 信访的受案范围明显比行政复议和行政诉讼宽广，公民申请的门槛低。行政复议将部分抽象行政行为纳入到审查范围，而信访人对任何规范性文件不服均可以提出请求， 几乎没有任何的限制。行政诉讼保护的是人身权和财产权，行政复议保护范围扩大到其他权益，比如受教育权，而信访保护的是信访人的一切权益， 比其他救济方式宽泛得多。 ②形式多样，程序简便 在形式方面，民众可以采取书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式进行信访，行政复议原则上应提出书面申请，书面申请有困难的也可以口头申请。行政诉讼则根据我国行政诉讼法的规定，应以书面形式进行，即写起诉状，才能引起行政诉讼程序的开始。信访的程序简单，行政诉讼和行政复议都有较为严格的程序规定。信访机构在接到上访人提出的上访事项，即可受理、交办或转送，进入办理阶段。 ③信访无时效限制，可以无限上访 行政复议和行政诉讼都有各自的复议期和起诉期限，大量超过复议期限和起诉期限的案件流入信访机构。另外，行政复议和行政诉讼都存在最终效力，在最终决