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中国古代监察制度及其成败得失 厦门大学教授、博导 易中天 一、中国古代监察制度介绍 众所周知，我国是世界上最早建立监察制度和监察机构的国家之一。两千多年的秦汉时期就确立了中央设监察部门，地方有监察特派员的监察制度。 （一）中央的监察部门 中央专门的监察机构秦汉时期称御史府，后改称御史台，到明清则称都察院。尽管名称有更改，但是不管在哪个朝代，中央监察员都叫御史。 明清时的都察院相当于现在的中央纪委，都察院的正长官叫都御史，副长官叫副都御史。下面还有一个佥都御史，相当于现在的司局级干部。再往下最低一层的中央监察官员叫监察御史，是七品正处级官员。都察院的都御使和副都御史又分左右，左都御史和左副都御史才是正儿八经的中央纪委书记、副书记，他们是在北京办公的。另外还有右都御史和右副都御史，它们都只是虚衔。 （二）地方的监察机构 地方上的巡视员制度最早是由汉武帝创立的，当时这些官员叫做刺史，明代改称巡按，明代后期还有巡抚和总督。巡抚的本意是巡查抚慰，就是中央派到地方上去巡视一下，安抚一下。明清两代的巡抚照例是要兼右都御史的，他是中央纪委名义上的副书记，因为他不在北京办公，实际上是派出去的监察干部。 巡抚之上还有一个监察特派员叫总督，总督例兼都察院右都御史，他是名义上的中央纪委书记，也是从中央派到地方的。巡抚和总督这两个中央特派员后来都变成地方官了，这一点我们后面再说。 二、中国古代监察员的特点 （一）直属中央 不管是御史府、御史台、都察院的官员还是派到地方上的总督、巡抚、巡按、刺史都直属中央，直属皇帝。其他部门，哪怕是同级官员，都不能管他们。监察官员们直接向皇帝本人负责，不向其他部门负责，甚至不向他的上级负责。 （二）地位崇高 1.汉代 汉代御史府的最高长官御史大夫是副总理级，同时兼任副丞相，级别是非常高的。汉代实行的是公府制，皇帝所在的地方叫宫，宰相所在的地方叫府。汉代的宰相有三人，有三个宰相府。第一宰相叫丞相，丞相肯定是宰相，宰相却不一定是丞相。丞相管全国的行政，相当于现在的国务院总理，他的府叫丞相府，是全国的行政部门；第二宰相叫太尉，管全国的军事，大致算是三军总司令，他的府叫太尉府，是全国的军事部门；第三宰相叫御史大夫，他的府叫御史府，管全国的监察。 丞相、太尉、御史大夫全称三公，三公到了皇帝那儿是坐下来说话的，叫三公坐而论道。平时三公在府里办公，三公会议达成一致以后写成文件给皇帝，皇帝如果同意了，就盖上玉玺，这个文件就颁布出去了。可以说实际上掌权的是三公，而皇帝是橡皮图章，这是汉代的制度。 2.元代 元代御史台的长官御史大夫是官阶最高的正一品官员，例由皇太子或者王爷担任，地位非常高。但是御史大夫也好，都御使也好，地位虽高，但不办案子，他们的监察部门一号首长的官衔基本是名义上的。让皇太子当是为了镇得住下面的官员，太子在这坐镇压下面谁敢捣乱，谁敢不听？他是起这么个作用，真正办案的是监察御史。监察御史是七品，相当于现在的正处级或者正县级，别小瞧了这些芝麻官，他们派出去以后监督的是省级官员。 3.明代 明初，中央派出去的监察官叫巡按，是七品官员，但是他监督的是省长和省军区司令。 当时每个省都有两个省长，一个叫承宣布政使，简称布政使，又称藩台，管一省的民政和财政；另一个叫提刑按察使，简称臬台，也称按察使，管一省的治安和监察，相当于现在的纪检委书记兼政法委书记兼高级人民法院院长兼检察院院长还兼省公安厅厅长。另外还有一个都指挥使，相当于省军区司令员。藩台的办事机构叫布政使司，按察使的办事机构叫按察使司，都指挥使的办事机构叫都指挥司。这三个机构是平级的，省里面有事情就会召开三司会议，三个司在一起开会形成决议执行。这三个人虽说在明代品级都很高，最低也是三品官员，却仍然被正处级的巡按监管。 （三）权力极大 历朝历代的监察御史——正七品的最低一级的纪检干部，可以监督皇帝以外的任何人，而且他监督的人包括中央监察部门的官员，就好比纪委的一个处长可以监督监察部部长。更有意思的是，任何一个监察官员在弹劾其他官员的时候，可以不跟任何人打招呼，包括他的主管领导。 唐代有一个七品监察官员突然上朝弹劾一个三品官员，三品相当于现在的省委常委这一级别，弹劾完以后，他的官御史大夫把他叫过去说，“你今天这么个大的动作怎么不跟我打个招呼啊？”这个处长说，“台中无长官。”台中无长官这句话非常有名，意思是我们监察系统没有领导，我是独立办案的，是对皇帝本人负责的，他不对他的长官负责。 （四）责任极轻 古代监察官员的责任轻到可以风闻奏事的程度。比如某天在街上逛，听到关于某些官员的流言蜚语，那就可以写奏弹劾这个官员，不需要证据。如果最后查出来被弹劾的那位官员是清白的话，监察官员不用负任何责任。大家知道古代的律法中规定诬告是要遭反坐的，但是监察官员除外。这体现出中央王朝对监察官员的重视