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新时期关于流动人口服务及管理法律思索【摘要】 改革开放来，人口流动成为我国社会变迁中最突出现象之一。流动人口的数量随着社会主义市场经济的发展而迅速增加，一方面对经济发展、城市建设产生积极影响，另一方面却给社会生活带来了许多新问题。本文列举了我国流动人口服务与管理的法制建设中存在的缺陷，有针对性地提出完善我国流动人口管理的法律制度的几点建议，以期为解决流动人口管理难题、实现“十二五”中规划关于促进城乡共同发展和社会共同进步的目标做出有益探讨。 【关键词】 流动人口 服务与管理 法律制度建设 一、流动人口的定义及特征 （一）流动人口的定义 所谓流动人口，是指离开户籍所在地的县、市或者市辖区，以工作、生活为目的异地居住的成年育龄人员。流动人口可以分为流入人口和流出人口两种，主要的流动方向是由农村流向城市，由经济欠发达地区流向经济发达地区，由中西部地区流向东部沿海地区。 （二）流动人口的特征 1.数量方面：人数多，规模大，覆盖面广 官方统计数据显示[1]，2009年我国流动人口总数已达到2.11亿。另据2010年7月11日，与上海世博园召开的世界人口日--“每个人都很重要”主题论坛的消息说，中国目前流动人口规模保持在2亿以上，是新增城镇人口的主要来源。 2.人员结构：农民工是主要群体且呈现年轻化趋势 据《中国流动人口发展状况报告2010》统计数据显示，2009年中国流动人口的2.11亿人中，有78.7%为农业户口，其中以青壮年为主[2]。 3.流动情况：无序流动、无保障流动 在一项关于北京流动人口迁移途径的调查中显示，在北京市的流动人口中，没经人介绍就直接流向北京的占37.1%，通过同村人介绍的占17.9%，而通过用工单位上门招工和当地集体组织来的比例则微乎其微，分别只占1.3%和0.9%[3]。 二、我国流动人口服务与管理中法律制度的主要缺陷 （一）立法指导思想存在缺陷 1.指导思想缺乏全局性 政府在制定有关流动人口的法律法规时，应该站在全局的战略高度上，以适应变化了的和发展着的社会经济、政治、文化背景为基础，以促进社会主义市场经济建设为目标，从整体上指导立法工作和管理制度创新工作。 2.指导思想、管理方式存在落后性 我国经济社会正处于转型期，相应的政府的管理理念也应该从以前的以管理为主的政府向以服务为宗旨的服务型政府转变。但是这种转变还有很长的路要走，因为传统的思想根深蒂固，要想彻底改变，还需要一个从上到下的全面改革和观念的更新。 （二）立法工作存在缺陷 1.立法工作不完善 与流动人口相关的法律法规制定不完善体现在诸多方面，在这里大体将其划归为三个大的方面：第一，我国到目前为止还没有一部全国统一的《流动人口管理法》。第二，缺乏针对各相关职能部门。第三，缺乏关于流出人口的法律规定。 2.立法工作存在滞后性 我国现有的流动人口管理的法律法规都是以前就出台的，这点与我国当前社会法治建设的要求不相适应，也不能适应变化了的社会环境。 （三）立法内容存在缺陷 1.法律法规内容不完整 现行的法律法规内容上的不完整主要体现在两个方面：一是管理一方某些管理行为没有相应法律支持。二是对管理方管理行为的规范不足。 2.法律法规内容上有失公平性 立法时应坚持权利与义务对等的原则，但在制定流动人口相关法律法规时，往往是重义务而轻权利。这种不平衡性不仅有失公允，暴露出管理者重管理的思想浓重，而且还大大挫伤了流动人口参与管理的积极性[4]。 3. 流动人口管理的地方性法规之间协调性存在缺陷 我国幅员辽阔，各个地区情况不同，有必要制定不同的地方性法规以适应不同的情况需要，但这些地方性法规在一些原则性问题上应该统一，否则法规的严肃性就会受到影响。 三、关于完善我国流动人口管理的法律制度的建议 （一）更新立法指导思想 管理层和立法者要确立正确的适应社会主义市场经济建设的立法指导思想，同时摒除长期以来束缚管理者的传统意识形态--杜绝“重管理、轻服务”的思想，将管理寓于服务之中，从而切实提高服务的能力。 （二）弥补法律空白、完善现有法律 1.制定一部全国统一的流动人口管理的法律法规 现在条件已经成熟，完全可以制定一部统一的《流动人口管理法》，来管理全国范围内的流动人口事务。这部法律的出台不仅可以解决地方性法规不一致的问题，还可以明确规定各职能部门应履行的职责并为它们的职权行使提供法律依据，同时也能通过明确处罚规定来有效维护流动人口的合法权益不受到侵害。可见《流动人口管理法》对完善流动人口管理的法律制度有着至关重要的作用，因此，各管理层应该积极为其出台创造有利的条件，加快其制定的步伐。 2.进一步完善相关的法律法规 我