第3章：控制权力还是控制权利002.docVIP

控制权力还是控制权利2005年12月26日，第十届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国行政强制法草案》（以下简称《行政强制法（草案）》）进行了分组审议。之后该法被列入《全国人大常委会2006年立法计划》。对于该法的制定，无论行政机关还是公民都报以较高期望，前者认为行政强制法生效后，行政机关实施行政强制就有了法律上的根据，这样可以有力地保障行政权；而后者则寄希望于该法能对行政强制权行使进行有效规范和限制，从而最大限度地保障公民的合法权利。行政机关与公民不同的“期望”反映了二者对行政强制立法价值定位上的差异，这种差异集中表现为国家权力和公民权利的冲突。如何化解这种冲突成为行政强制法的立法者需要考虑的问题。　　一、 行政强制法主要是控制行政权之法　　国家权力和公民权利之间的关系问题是一切公法所要处理的基本问题，行政法也不例外。具体来讲，行政法所要处理的基本问题就是行政权力和行政相对人权利之间的关系问题。围绕着这二者之间的关系问题，我国行政法学界自上个世纪九十年代起展开一场热烈讨论。综观这场讨论，形成交锋的主要有两种理论观点：一种是强调行政法以控制行政权力、保障行政相对人权利为核心内容的“控权论”。“控权论”是源于英美法系的主张，亦是近代西方行政法的理论基础。该理论的核心命题是：行政法是控制行政权力之法。其经典的表述是英国著名的行政法学家韦德给行政法下的一个定义：行政法“就是关于控制政府权力的法”。美国行政法学者也多持此主张。伯纳德施瓦茨认为：“行政法是管理行政活动的部门法。它规定行政机关可以行使的权力，确定这些权力行使的原则，对受到行政行为损害给予法律补偿”。从西方的传统看，实现对行政权的控制手段包括：法律保留和法律优先、司法对行政行为的审查和行政程序等。我国部分学者支持“控权论”的主张。　　另一种是强调以行政机关与行政相对人权利义务平衡为主要观点的“平衡论”。“平衡论” 基本含义是：“在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务在总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。” 　这两种理论观点的主要分歧在于究竟应以控权之行政手段还是应以在保障个人利益的同时兼顾国家利益、公共利益之行政目的作为行政法的理论基础。但本文并不想介入这种理论基础之争，而只是想指出这样一个事实：即如果从宪法规范国家权力、保障人权的核心价值出发审视行政法，则会发现行政法的手段和目的断然不可分开。众所周知，宪法是保障人权的最高法规范。宪法保障人权的技术就是通过合理配置国家权力、司法审查以及正当法律程序等制度化途径规范国家权力的运行。美国是世界上最早制定成文宪法的国家，其于1787年制定的宪法只有7个条文，内容涉及联邦政府和州政府的权力，在整个文本中找不到关于美国公民享有的基本权利；尽管后来增加了《权利法案》，但也不过10条。因为美国制宪者们相信只要规范、控制住了国家权力的行使就可保障公 民权利的实现。美国宪法颁布200多年的实践证明了他们的设想是正确的。今天的美国，虽然它在保障人权和增进公共福利方面仍有许多工作要做，但不可否认的是，它是许多国家学习的样板。事实上，发源于英美的行政法“控权论”并没有把控制权力作为行政法的终极目标，韦德就指出：“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”他还说：“行政法对于决定国家权力与公民权利的平衡作出很多贡献。”而“平衡论”也不否认行政程序及司法审查这些控权手段在保证行政权力和公民权利平衡当中的作用。　　因此，“控权论”和“平衡论”并没有本质区别，其所追求目标是一致的，只是前者是间接实现的，而后者更关注直接目标。如若在二者之间必须作出一个选择，本文更倾向于以前者作为行政法的理论基础。因为在立宪主义国家，所有公法部门法都以落实宪法价值为取向，并在国家权力和公民权利发生冲突时以二者之间的平衡为原则。以“平衡论”作为行政法的理论基础并未突出行政法的特色，而基于行政权的扩张性和大量自由裁量权而以“控权论”作为理论基础似更具有说服力。特别是在缺乏法治传统、又经历计划经济时期全能政府的中国，即使在今天，行政权力不受控制仍然是不争事实。因此，在理论上强调行政法的控权功能非常必要。　　具体到行政强制法而言，立法时应将其价值定位在控制、规范行政强制的设定和实施上。其根据除了上述一般意义上的解释外，还有另外两个重要原因：　　首先，在所有行政行为中，行政强制行为最能显现公权力的拘束力，它能对公民、法人或其他组织等施予最具有物理性的强制。因此，需要对其进行规范和控制；其，行政强制并不一定以行政相对人违反行政义务作为实施该行为的前提条件。一般而言，行政强制执行发生