城管困境 - 复旦大学国际关系与公共事务学院.PDF

《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007 年 城管困境、执法危机与治理结构变迁： 关于条块分割与城市综合执法机制的实证研究 容 志 [内容摘要]随着我国城市化进程的不断推进，街镇作为边缘地带其城乡二元性也 在不断增强。这种二元特性和城市化过渡时期的转型难题在某些方面与现有的行 政体制产生了摩擦和矛盾，造成了乡镇城市管理的困境。本文通过对上海市浦东 新区张江镇综合执法的实施困境的调查，实证分析了目前街镇治理资源的匮乏和 问题，在此基础上，探讨了“综合巡察”机制的可行性和有效性。 一、问题的提出 随着我国城市化进程的加快和大城市的迅速发展，社会冲突和城市管理问题 不断增多，突发性事件成为对政府公共治理能力的一项重要考验。但是，另一方 面，我们也应该看到，许多公共事件和社会冲突除了突发性和短暂性特征外，也 有不同程度的累积性和潜伏性。也就是说，日常的生活中的细小问题得不到有效 解决，累积到一定程度，就可能产生放大效应和规模效应，成为突发性的公共事 件。正因为如此，我们对城市危机治理的研究，可能更应该关注这些小事。 可以说，中国任何一个大城市都会遇到摊贩和流动人口的治理难题。这是我 国城镇化发展的自然产物。虽然各大城市都不同程度地建立起了城管部门，但是 治理问题并没有得到根本解决。近年来，有关城市城管的暴力事件不断增多，其 中既有城管人员的粗暴执法，也有社会成员的暴力抗法。1对此人们有不同的看 法，有的意见指向城管人员的个人素质，把暴力事件归结为执法队伍素质的参差 不齐；也有的人认为中国城市治理理念的落后，纯粹以罚款、没收和强制为核心 2 的城市管理手段显得非常不人性化。 这些看法无疑是有道理的，但是，城市治 理始终不仅仅是一种个体性的活动，更体现为一种结构性体系，目前的城管治理 结构是否应该对治理难题负责？城管治理失灵是否是一种城市执法危机？这些 问题尚未得到学术界的关注，3 而这些正是我们实证调查力图回答的问题。2005 年9～11月期间，我们通过走访、座谈等方式，对张江镇各职能机构，以及有关 事业单位进行了一次全方位、多角度的调查，取得了其社会管理功能、结构以及 1 参见方浩，城管为何总与暴力有关？《社会观察》，2005 年第 6 期；袁野，暴力阴影笼罩下的中国城管， 《中国新闻周刊》，2006 年 9 月 6 日。文章认为，2006 年发生的李志强与孙留根事件绝非个案。接二连三 的城管“暴力”事件报道，似乎向人们显示了，中国城管日益陷入暴力冲突的怪圈。 2 参见无证摊贩：城市里的“走鬼”，《中国贫困地区》，2005 年 8 月。 3 目前对游动摊贩的治理问题的研究基本属于空白，较为学术性的文献有贾全全，浅析摊贩及其近代治理 和整顿，华中师范大学研究生学报，2006 年 6 月。作者梳理了明代以来的城市游动摊贩问题，及历代政府 部门制定的相关法律法规，属于历史社会学的研究。 154 《复旦公共行政评论》第三辑 《危机安全与公共治理》 2007 年 资源等方面的更为系统的资料，并对张江镇目前城市管理的基本困境、基本矛盾 进行了梳理与分析。然后，就综合执法和网格巡察机制的建立进行了现实性和可 行性考察。最后，我们分析了缓解现有困境的现实方案和破解现有机制问题的根 本措施。 二、条块分割下的治理困境 张江镇处于浦东新区腹地，内含两大国家级开发区——张江镇科技园区、孙 桥现代农业开发区。全镇行政区域面积42.1平方公里，耕田面积1023.3公顷， 全镇总人口48960人。城市化的发展也给张江带来了诸多的社会管理问题，这些 问题的存在和恶化也为张江的进一步发展设置了障碍。 第一，外来人口和治安问题。经济发展和城市化推进过程中，张江的外来人 口