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从《行政强制法》第二条谈我国行政强制执行制度摘 要　行政强制法与行政处罚法、行政许可法并称为行政程序立法的“三部曲”。行政处罚行为与行政许可行为均由单行法予以规范，相比之下，行政强制在实践中存在严重问题，既存在“乱”和“滥”的问题，也存在“软”的问题，一方面使行政强制侵害了老百姓的合法权益，形成紧张的官民关系；另一方面使正常行政职能不能完全发挥，最终损害公共利益。因此，《中华人民共和国行政强制法》的出台对于规范我国行政强制制度具有重要意义。 关键词 行政强制　执行机关　裁执分离 中图分类号：D631.6 文献标识码：Ａ 新出台的行政强制法围绕行政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定位于规范、保障、监督行政强制权以及保护当事人权益，平衡公共利益和个人权益。对其认可肯定的同时，学界也注意到相关疏漏，《行政强制法》对于许多实践中亟待解决的问题予以回避，也存在与现存法律竞合冲突的情况。本文主要通过对《行政强制法》第二条的解读，来分析我国行政强制执行体制的问题及解决路径。 一、行政强制执行机关：行政机关还是人民法院？ 《行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”同时在第十三条、第五十三条也有“申请人民法院强制执行”的类似规定　，针对此处的执行机关是行政机关还是人民法院，笔者进行如下探讨。 行政法上有一个很重要的特点，即行政主体有很强的优越性，这种优越性很突出的表现就是行政的自行强制权。无论是《行政诉讼法》还是《行政强制法》均规定行政机关可以“申请人民法院强制执行”，目的就是给行政强制执行制度加一个安全阀。有观点认为：“申请法院强制执行中执行机关是人民法院，理论上行使的是司法权，但考虑到我国行政强制执行体制的现状，可将其理解为行政权的延伸，一并纳入本法规范。”　还有学者认为：“行政强制的主体是行政主体，即行政机关或法律、法规授权的组织。只有法律、法规的明确授权才能实施行政强制。在行政机关或法律、法规授权的组织没有权力直接采取行政强制措施的情况下，可以依法申请人民法院实施强制。法院对行政主体申请强制执行，必须审查其合法与否，对违法的行政行为申请执行，法院不予受理。”　即行政机关和人民法院都是行政强制的实施者；认为“行政强制行为在一定意义上讲是一种准司法行为，对于这样的准司法行为当然应当由司法机关实施。” 我国行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。学术界将这种制度总结为“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制　，可归纳概括为：如果法律规定了由行政机关实施强制执行，则由行政机关实施强制执行；如果法律没有规定由行政机关实施强制执行，无论法律是否规定了申请法院强制执行，都必须申请法院强制执行。在《行政强制法》出台之前，强制执行权既可以是法律赋予，也可以是法规赋予。　《行政强制法》对行政机关自行实施行政强制执行权严格限定在法律层面，把原来由法规规定的行政机关自施强制执行不再有效，而必须申请法院实施强制执行。但总体上说，《行政强制法》的出台并没有改变这一体制，而是继续维持了《行政诉讼法》第66条确立的由行政机关和法院分享执行权的行政强制执行体制。 笔者认为行政强制执行应以行政机关自行执行为主，原则上应当还权于行政机关。 首先，从分权的角度来看，行政权与司法权应有明确界限，即使是在能动司法的大背景下，司法的手也不应伸的过长。对于法院来说，过多的申请执行案件，大大超出了法院的正常承受限度。 根据最高院的统计，近几年来，全国法院每年受理的申请非诉讼行政执行案件在30万件以上，是行政诉讼案件数量的好几倍。法院的行政审判庭更多的在忙于非诉讼行政执行案件的审查，诉讼案件的审理不得不摆在次要位置。非诉讼行政执行案件也成为法院执行机构的一项重要业务。在法院整体执行工作仍面临巨大压力，仍在很大程度上存在“执行难”的情况下，继续把更多的行政决定的执行任务通过立法的形式推给法院，恐怕不是我们解决这个问题的初衷。　近年来，申请法院强制执行，已经被不少行政部门当作“法宝”来采用，把本应由行政机关自己处理的问题，全部推给法院。 其次，从司法尊严角度看，行政机关申请人民法院实施行政强制执行，人民法院既是裁决机关，也是执行机关，裁执不分，违反正当法律程序，严重影响法院形象和司法尊严。人民法院实施行政强制虽然不同于行政机关自己实施的强制执行，行政机关自己实施的强制执行是决定、争议裁决、强制执行三者一体，人民法院实施强制执行只是裁执一体，但法院既裁决争议，又直接动手实施强制行为，自裁自执，监督缺位，影响当事人对法院的信任和司法权威，并使人民容易形成法院和政府扭成一股绳来对付相