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　　中国养老服务业面临的挑战以及公共政策选择 　　老龄化是进入新世纪社会政策领域最热门的话题之一， 世界各国也都在为养老问题费尽心思，改革浪潮不断涌现。 2000 年中国这个世界第一人口大国正是宣布进入老龄社会， 社会各界对养老问题的关注度空前高涨。 养老， 不仅是老年消费，而且还有养老服务， 在 老年大福利 中， 前者是老年现金待遇， 后者是老年实物待遇。 2013 年9 月国务院发布 《关于加快发展养老服务业的若干意见》 （国发 [2013] 35 号）， 对养老服务业绘制了清晰路线图， 随后民政部、 住建部、 卫计委等中央部委相继出台配套政策， 极大地激发了市场热情。 但是， 市场关注度最高的还是营利性的养老地产和高端养老机构的建设， 真正推动养老服务业全方位共进的还是需要政府主导。 本文将对中国养老服务业面临的挑战以及公共政策选择加以探讨。 　　一、 引 言 　　在世界主要经济体中， 中国的老龄化来的相对晚一些， 但基数大、 速度快。 但相对于发达经济体较为完善的老年福利体系而言， 中国的养老服务相对落后， 相应的政策法规空白很多。 从五普 和 六普 数据对比情况来看， 中国高龄化速度明显快于老龄化， 由此可以推断失能老人比例将不断上升， 显示出老年长期养老制度和养老服务产业建设的紧迫性。 人口普查数据显示： 　　2000 年至 2010 年十年间， 中国 60 岁及以上老龄人口占比从 10.5%升至 13.3%， 增加了 27%， 其中 80 岁及以上高龄人口占比由 1%升至 1.6%， 增幅达到 63%， 高龄化速度是老龄化的两倍多。 80岁及以上老年人是失能失智高风险群体， 这个群体规模扩大意味着失能老人将会增多。 来自全国老龄办 2011 年 《全国城乡失能老年人状况研究》的数据显示： 2010 年全国失能老人共计 3 300 万，到 2015 年将增至 4 000 万， 5 年增加 21%； 其中， 完全失能老人将由 1 080 万增至 1 240 万，增加 15%。 失能老人对社会养老服务的需求将大幅增加， 养老服务问题将成为社会和政策焦点。 　　二、 养老服务现况 　　全国城乡失能老年人状况研究 显示， 2011年城镇和农村完全失能老人分别占城镇和乡村老人的 5%和 6.9%， 城乡有养老需求的老人数分别占城乡完全失能老人数的 77.1%和 61.8%； 根据六普 数据， 城镇 60 岁及以上老人 7 829.1 万，乡村 60 岁及以上老人 9 930.3 万。 据此计算， 城乡完全失能老人分别是 391.5 万和 685.2 万， 城乡有养老需求的老人数分别达到 301.8 万和 423.4 万（见表 1）。 从养老机构床位供应情况来看 ， 2011年城乡各类养老机构床位分别是 63 万张和 242.1万张， 分别收养老人 38.8 万和 197.8 万人 （光荣院收养的老人列入乡村养老机构收养老人中计算）。 从表 1 中可以看到， 即使床位数远远少于失能老人数， 但养老机构仍有床位空闲， 农村养老机构入住率不足 82%， 而城镇养老机构的入住率不足 62%。 在全部入住养老机构的老人中， 失能老人仅占 17% （2009 年）， 绝大多数失能老人只能通过养老机构以外的设施获得养老服务。 　　根据 《2012 年国民经济和社会发展统计公报》， 2012 年全国各类养老机构 4.2 万个， 床位381 万 张 ， 收养各类 人员 262 万 人 。 按照 2011年中国老龄事业发展公报 中各类养老机构床位数城乡分别占比 20%和 80%， 收养老人城乡分别占比 16%和 84%推算， 2012 年城乡养老机构收养老人分别约为 43 万和 219 万。 由此看来， 机构养老的缺口没有得到根本改变， 大量失能老人还是依靠家庭养老。 　　三、 失能老人养老服务问题 　　（一） 机构养老服务供给无法满足需求 　　首先， 机构养老服务供求 错位。 除了养老机构床位供给与失能老人养老需求有明显差距以外， 表 1 中的入住率反映出养老机构难以满足老人的需求， 在失能老人数量庞大的同时出现养老机构床位空缺的 错位 现象。 根据 全国城乡失能老人状况研究， 入住各类养老机构的失能老年人只占 17%， 从 《2009 年民政事业统计报告》中可以发现， 入住养老机构的老人中具有完全生活自理能力竟然达到 79%。 这种情况与机构养老应当面向失能老人的初衷相悖， 反映机构养老供求的 错位。 　　其次， 养老服务专业护理人员比例低。 按照《民办养老机构管理办法》 规定， 护理人员与服务对象的配备比例： 对于服务对象生活能自理的，配备比例不低于 1∶8； 需要半护理的， 配备比例不低于 1∶5； 需要全护理的， 配备比例不低于 1∶