基于协调的三规体系改革初探.PDFVIP

基于协调的“三规”体系改革初探 郭耀武 凌健能 【摘要】本文通过对我国“三规”体系发展过程的回顾分析，从规划制度的法理基础、管理体制、 运作架构、发展规律等基本问题进行解构，剖析现行三大规划的运作机制及其影响因素，寻找并解析造成 规划失衡的制度根源，从制度层面探讨基于协调的“三规”体系改革建议。 【关键词】三规”体系；规划协调；改革 规划作为利益分配的公共政策是政府发展经济、调控市场、管理社会的重要手段。如何 实现国民经济和社会发展规划、城乡总体规划和土地利用总体规划等三大规划的协调发展， 解决“三规”间内容重叠、难以协调、管理分割、指导混乱等矛盾，充分发挥规划调控经济、 引领市场、管理社会和服务公众的宏观指导作用，是近年规划理论界探讨的热点和难点。另 一方面，随着“十二五”建设时期的到来，全国掀起新一轮的规划编制高潮。其中，不少地方 开展了“三规合一”的改革尝试，效果却并不理想，规划成果面临审批无依据、实施无主体、 成果难执行的尴尬境地。因此，本文尝试通过剖析现行三大规划的运作机制及其影响因素， 从发展规律、管理体制、法理基础、运作架构等方面对“三规”矛盾进行解构，寻找造成规 划失衡的制度根源，并以此提出“三规协调”的改革建议。 1．“三规鼎立”体系 我国现行的 “三规体系”包括了国民经济和社会发展规划 （简称“发展规划”）、城乡 总体规划（简称“城乡规划”）和土地利用总体规划（简称“土地规划”）。前者侧重纵向 时间维度上的数量增长，强调部门和行业层级的“条条”落实；后两者以空间资源管制和利 用为特征，偏重横向空间的资源分配和保护，强调部门和区域间的“块块”合作。 “三规” 规划间通过 “条块结合”交织成网状结构：纵向上，依照国家行政架构分为国家、省（自治 区、直辖市）、市、县（区）、镇（乡）分为五个层级，并按行政隶属关系实行自上而下的 集权式管理，下层次规划要依据上层次规划开展、服从上层次规划；横向上，根据规划职能 分为各专项类别，并分属不同的行政职能部门，部门内实行自上而下的垂直管理，同一层级 规划功能各异、相对独立、呈平行状态，彼此间没有行政隶属关系。纵向层级网和横向功能 网，共同构成我国独特的“纵向集权、横向分权”的“三规”体系。 1 发改部门 住建部门 国土部门 全国 全国主体功能 国 经济 区规划 全国城镇体 社会 系规划 家 发展 全国土地利 规划 用规划 省级 省级主体功 省 经济 能区规划 省级城镇体 社会 系规划 发展 省级土地利 规划 用规划 市级 市级城乡总 经济 市 社会 体规划 市级土地利 用规划 发展 规划