建构参与型的政府组织文化以提升政策执行力.docVIP

　　建构参与型的政府组织文化以提升政策执行力 　　任何一项政策最终都要靠执行者来实施，执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、工作态度、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件。现实中的政策变形走样在一定程度上是由于政策执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。政策执行者缺乏必要的知识和能力，对某项政策理解不透、把握不准，会导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失误，加之公务员的公共管理行为具有很强的外溢效应，也因此就导致了民众对政府及公务员的不信任。这种政策执行中的失真、失误的实质在于执行者没有真正树立起为人民服务的意识，或者是在实践中，组织文化并没有强大到使执行者在其行政行为中自觉把公共利益放在第一位。 　　在哈拉尔看来，传统组织管理由于努力追求技术合理性而把组织成员置于受技术愚弄的境地，而这种技术的愚弄恰恰挫伤了组织成员的积极性。 　　因为，组织成员对于这种愚弄是非常清楚的，他们完全了解这种愚弄技巧的机理以及掌握权力的人的真正意图，他们在接受这种技术的愚弄时已经对这种愚弄了然于胸了。所以，必须改变这种接受技术的愚弄的状况，必须树立一种新的观念，那就是有效的组织体现了这些超验的价值观念。公民无法参与公共决策和政策执行过程的现实困境为特定阶层提供了挟制公共组织谋取个人私利的机会，结果往往就是整体社会利益受损害。 　　由于公民感到自己被隔离于行政过程之外，从而对政府成员缺乏信任，而这又往往导致公民对政府的嘲讽或出现政府管理无能现象。这就造成了目前公共政策执行中的一种困境: 公众认为只有他们组织起来并激烈地抗议某项行政政策时，他们的诉求才能被政府听到。实际上，这种参与活动具有很强的抵触情绪，因为他们认为政府人员并不是真正关心公民的利益，而是出于自私的动机去做事的。这是一种无序的参与，这种参与是无效并且充满冲突的，公众不是通过与行政人员的合作来决定怎样最好地解决问题，而是消极被动地做出判断。 　　而有序的公众参与可以使公共政策更符合公民的现实政策偏好，可以使公民成为政府的最直接评价者，可以使政府获得更好的民众支持度，从而最终有利于建设一个存在更少分歧和更少冲突的易于管理和规制的和谐社会。基于现阶段的中国公共管理的现实，以及政府形象中存在的负面因素，本文认为尝试建构参与型的政府组织文化是改善政策执行软环境的一条基础途径。 　　一、参与型行政组织文化的理论基础与实践背景: 合作治理 　　虽然公共组织在 20 世纪经历了诸多变迁，但依然没能改变韦伯所描述的特征，即清晰的等级制度、权力集中于高级官员、严格规定的正式组织结构、特定的沟通渠道、对创新和变革的抑制以及严格的服从关系。然而，社会发展到今天，这种管理哲学显然很难适应治理环境的转变。不同主体、不同层面的合作是当代官僚机构文化改革的前提。 　　合作治理与官僚治理哲学大相径庭，合作的意涵在于协商、参与、创新、互助、自由沟通、在相互理解和包容的基础上达成共识、权力和资源的公平分配等等。从理想的分析角度来说，合作是民主政治的必要组成部分，在这种合作关系中，政府官员和公共权威都普遍接受了为民造福的理念及对应的角色内容，他们必须忠实于赋予其领导权力或统治合法性的公民，并致力于持续改善人们的生活水平。 　　其实，任何时候，人都是治理活动中能动的主体，只有把治理者植入富于远见的行动方案中，他的希望和憧憬才会转化为积极的行动，他才会在与他人的合作中追求有益的结果。因而，合作治理是以战略性行动方案的制定为前提的，是通过战略性行动方案去激发治理者合作激情的治理过程。这种合作的理念不仅对于政府和外部组织或个人是必需的，对于公共部门内部而言，同样是必需要建构的价值理念。正如伊兰维格达所说: 行政民主的迷失会导致公民对政府的疏远、不满、怀疑以及持续的嘲讽。解决这个问题的有效途径便是社会各类成员实现高度合作才有可能抵制离心力量的蔓延。 　　从实践来看，20 世纪 90 年代以来，全球化和分权化的社会趋势极大地改变了公共管理的生态环境，社会关系日益复杂多变，相互依存的程度不断加深，范围不断扩展，政府、工商界和市民社会之间的合作正成为民族国家竞争力和国家繁荣的基本构成要素。在这种背景下，片面依靠市场竞争机制来改造公共管理的做法捉襟见肘。合作X络应运而生，开始成为治理公共事务的重要组织形式。在X络中，各行动者通力合作，共同应对全球化和分权化提出的挑战，一起处理共同关注的社会问题，使公共管理开始成为真正的社会联合行动。 　　二、参与型行政组织文化的必要条件: 管理者对公民的信任 　　参与治理中有一个非常重要但却被忽视的问题，即政府成员对公众的信任问题。如果没有这种信任关系，那些倡导、授权、促进公民参与的政策得到公众理解并有效贯彻就是一个值得商榷的问题。 　　在福山看来，所谓信任，是在一个社团之中，