我国耕地保护基金运作框架设计.docVIP

　　我国耕地保护基金运作框架设计 　　耕地资源对保障国家粮食和工业原材料安全，维护社会稳定，保证经济社会全面、协调、可持续发展具有十分重要的意义。因此，耕地保护贯穿于我国土地管理法律的始终，已成为统领我国土地管理工作的核心纲要。当前，严防死守18 亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量保护并重成为新时期我国耕地保护的新目标。这一耕地保护目标的实现需要大量、持续、稳定的资金，但目前缺乏这种全国统筹、长期稳定的耕地保护专项基金。 　　2008 年，成都市从城乡统筹发展的高度出发，以新增建设用地有偿使用费等土地收益作为主要资金，将耕地保护补偿和养老保险结合起来，设立了耕地保护基金制度。实践表明，耕地保护基金的设立，能够提高农民及乡村组织保护耕地的积极性和主动性，但制度的完善与基金的增加离不开国家层面的支持。[1 -5] 　　然而，目前学术界对于建立全国性耕地保护专项基金的研究还处于空白。鉴于此，根据中国经济社会发展形势和土地资源管理现有条件，研究提出设立我国耕地保护专项基金的创新思路，在探讨基金设立必要性和可能的资金基础上，从现实方案和长远方案两条路径构建基金运作的基本框架，希望通过设立专项基金增加耕地保护资金的额度，提高耕地保护相关资金的使用效率，保证对耕地保护的长远稳定投入。 　　一、建立耕地保护基金的必要性 　　（ 一） 新形势下实现耕地保护目标需要大量、持续、稳定的资金，亟待建立稳定的资金渠道。 　　当前，我国耕地保护工作逐步进入数量质量并举的新阶段，如何调动耕地保护主体的积极性、加强耕地质量建设是未来工作的重点。根据全国土地规划的相关规定，中国今后 10 年要完成 8 亿亩高标准基本农田建设，如按亩均 2000 元的投入、年均 8000 万亩的任务量，每年需要资金 1600 亿元； 同时，国家已明确提出建立耕地保护补偿机制，而按照中央要求的 18 亿亩基本农田保护任务，若每亩最低补偿标准按 100 元测算，每年所需资金总量达到 1800 亿元。这两项约占 2014 年国家财政农业总支出的 24%,是各级财政难以承受的。 　　（ 二） 法定耕地保护相关资金没有应收尽收、应支尽支，亟待加强监管。 　　根据相关法律政策规定，目前耕地保护相关资金主要有农业土地开发收入、农田水利建设资金、新增建设用地使用费（ 简称新增费,下同） 、耕地开垦费、新菜地开发建设基金、耕地占用税等 6 大项。然而，除新增费外，其他相关资金均没有做到应收尽收，其中表现最明显的是从土地出让金提取的农业土地开发收入。 　　据财 政 部 统 计，2014 年，全 国 土 地 出 让 金 收 入 为42940. 30亿元，按规定当年农业土地开发计提收入应不低于 2316. 60 亿元，但是有些地方政府认为城市基础设施等需求比重大，不愿意将土地出让收入用于农业土地开发，没有严格按规定计提使用，存在有意规避和内部调配的倾向，当年实际收入仅为 1146. 72 亿元，仅占应收总额的 49. 5%.而新增费虽然实现了应收尽收，但是一些地方资金结存、结余额度较大，资金沉淀现象比较普遍，也比较严重。 　　（ 三） 现有耕地保护资金与需求不匹配，亟待从国家和省级层面进行统筹。 　　目前法律规定耕地质量建设可以使用新增费、农业土地开发收益等，但是各地资金收入与质量建设需求不相匹配，极易出现一些地方无地可造（ 可建） 进而资金沉积、一些地方投入大量资金但收效甚微、一些地方耕地保护任务重而资金严重不足，资金使用效率不高，亟待从全国层面统筹。如北京、上海、厦门、广州等地，由于农业土地相对较少，每年新增费、农业土地开发资金都存在大量结余现象。而中西部农业土地相对较多，新增费、农业土地开发资金较少，不能满足其耕地开发、土地整理以及基本农田建设和保护的需要。 　　（ 四） 土地相关收益不稳定，代际不公平，亟待建立一种长期稳定公益性基金。 　　近十余年来，土地出让收益成为地方政府财政收入的主力，但毕竟受土地市场影响较大，导致土地收益不稳定。而且我国目前的土地出让收益于土地使用权长期出让，但都是当期收入当期使用。由于土地出让面积的有限性，不可避免地会影响土地收入可持续性，耕地保护资金存在隐忧。 　　基于以上考虑，迫切需要设立专门的公益性基金，归集不同时期的、零散的土地资金，专项用于耕地保护，使当前土地收益的短期性、分散性、不稳定性转变为可持续性、资金集中的、有明确的长远目标的基金使用和投资模式，最终有利于耕地保护的长远目标实现。 　　二、耕地保护基金的资金分析 　　充足的资金是建立耕地保护专项基金的前提。前已提及，当前我国有6 大项与耕地保护相关的资金，其中，耕地开垦费是地方占补平衡资金，且随着开垦成本增加，其资金压力也越来越大； 农田水利建设资金为 2011年新设，综合