我国行政组织立法模式内容、性质及发展方向.docVIP

　　我国行政组织立法模式内容、性质及发展方向 　　行政组织法研究是行政法学研究的重要组成部分。而行政组织立法则是行政组织法研究的前提。 　　其中，行政组织法的立法模式（在本文中简称行政组织立法模式）是行政组织立法研究的重要论题之一。行政组织法的立法模式也就是采用何种思路、运用何种程序和载体进行行政组织立法。①对此，不少学者将西方国家行政组织立法模式进行类型化分析，如日本模式、美国模式和法国模式等。这种区分有助于人们认识不同法系国家行政组织立法模式，并从中吸取立法经验。不过，如何认识行政组织立法模式？我国行政组织立法模式属于何种类型？由于研究者关注不多，分析不深入，因此论之不详。 　　例如，有学者认为，从我国法律传统与特征来看，与大陆法系国家较为接近，而区别于英美法系国家。②这种将我国行政组织立法模式归属于大陆法系的看法可谓相当流行。然而，这种认识忽视了历史变迁的复杂性和当代立法的现实性，因为无论是从历史还是现实来看，我国当前行政组织立法模式具有自身的独特性，这种独特性决定了其必然与大陆法系国家存在差异，更不同于英美法系国家。对此，有必要在理论上予以澄清。 　　一、我国行政组织立法模式的现实和理想形态 　　尽管学术界对立法模式一词的界定并不明晰，但是就本文而言，其实际上是指在一国宪法体制下各种法规范形式所构成的法律体系。在某种意义上说，就等同于法律体系。任何一个国家均不可能只采用单一立法模式（法典式），而只能采用多元立法模式（法规体系式）。③我国亦不例外。那么，应该如何认识我国行政组织立法模式呢？无论从立法实践还是立法设想来看，均呈现出中国语境下的特殊色彩。 　　（一）现实形态 　　1982 年宪法是现行法秩序具有实证效力的基础规范，这里以此为原点来考察行政组织规范的表现形式。从形式上来说，只有冠以组织法名称的行政组织法律法规才属于行政组织立法模式关注的对象。 　　从实质意义上来说，行政组织立法模式还包括不以组织法命名的行政组织法律法规。因为行政组织不仅包括行政机关，还涉及法律法规授权的组织。当然，目前研究主要以前者为主，以后者为辅。从我国的立法实践来看，其呈现出两大特点 : 　　1.形式意义上的行政组织法较少。通说认为，改革开放以来，在行政组织立法上基本保持了以《宪法》为基准由《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为框架的组织立法模式。①也就是说，若从形式上看行政组织法，只有这两部法律以组织法为标题来命名法律。即使是仅有的两部组织法律，前者历经 20 多年至今未修正，后者虽然屡次修改，但是地方各级人民政府部分在整体上并没有大的变动。进入 21 世纪以来，在行政法规层面终于有所突破，先后制定了若干组织条例，如《公安机关组织管理条例》、《国家安全机关组织管理条例》、《政府参事工作条例》和《行政学院工作条例》等。②虽然开始出现以组织管理为标题的行政法规，但是从整体上说，形式意义上的行政组织法是非常匮乏的。这种局面使人们对我国行政组织法的发展产生了忧虑。 　　2.实质意义上的行政组织法繁多。与形式意义上的行政组织法匮乏形成鲜明对比的是实质意义。上的行政组织法数量惊人。无论是人大还是政府，也不论何级政府及其部门，在行政组织权上具有非常大的自由裁量权。尤其是政府及其部门，其行政组织权除了行政层级的限制外几乎不受约束。例如，历次国务院机构改革的依据就是人大的决定，如 1998 年《关于国务院机构改革方案的决定》、2003 年《关于国务院机构改革方案的决定》、2008 年《关于国务院机构改革方案的决定》和 2013 年《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》。又如，政府部门的调整一方面由政府主导，另一方面主要以文件形式来决定，如国务院各部门的所谓三定方案.行政机关以外的行政组织如事业单位的调整几乎不受法的约束。实际上，目前实质意义上的行政组织立法主要有两类，即人大对行政组织的决定和政府及其部门对行政组织的决定，后者数量远远超过了前者。这种以决定形式出现的行政组织法构成了主流形态。即使在行政作用法中，行政组织问题几乎不在其考虑范围之内，只是笼统地规定各级政府及其部门或者主管部门。这种行政作用法与行政组织法脱节的现象在众多法律中比比皆是。 　　（二）理想形态 　　基于上述现实状况，诸多学者自 20 世纪 90 年代末期开始呼吁加强行政组织立法，并为此提供了理想的行政组织立法模式。有的学者提出，在宪法的指引下，制定行政组织法通则，并分别制定国务院组织法、国务院各部委、直属机构组织法、地方各级人民政府和自治地方各级人民政府组织法、地方各级人民政府和自治地方各级人民政府各职能部门组织法和其他行政机关组织法。③有的学者也提出，行政组织立法应包含这样几个层次 : 　　第一，第一级立法，制定《行政组织基本法》。 　　第二，第二级