新一轮政府预算管理改革建立跨年度预算平衡机制研究.docVIP

　　新一轮政府预算管理改革建立跨年度预算平衡机制研究 [按]：在新一轮政府预算管理改革中，跨年度预算平衡机制已成为一个日益受到关注的现实财政话题,事关现代财政制度建设成败的攻坚之役。本文探讨了建立跨年度预算平衡机制与年度预算平衡机制和中期财政规划的关系，分析了跨年度预算平衡机制的主要内容，并为下一步政策制定和实现跨年度预算平衡机制良好运行提供了有价值的决策咨询。本报告是财政厅2015年度招标决策咨询研究课题成果，课题承担单位为内蒙古大学。现将报告择要刊发，以期对我区建立跨年度预算平衡机制，实现财政可持续发展提供有益借鉴和参考。 一、跨年度预算平衡机制的内涵及核心理念 （一）跨年度预算平衡的概念。跨年度预算平衡是指打破年度预算平衡的制约，以长期平衡替代短期平衡。在进行财政计划时做出的是超过一年的预算收支安排，这就需要对整个经济发展做出预计，使得预算更具有计划性和前瞻性，减少因只顾眼前利益而忽略长远利益所导致的决策失误，从而弥补“一年预算，预算一年”的短期性缺陷。 （二）跨年度预算平衡机制的概念。跨年度预算平衡机制是对现行单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制，实施依法征税，硬化支出预算约束，更好地发挥财政宏观调控作用。 （三）跨年度预算平衡机制的核心理念。跨年度预算平衡机制的核心理念就是加强资源与计划的匹配，服从于政府的长远目标和计划。在长期平衡、动态平衡和整体平衡的理念下，通过具有计划性、渐进性特点的跨年度预算确保政府财政行为的稳健性和持续性，最终实现实质意义上的预算平衡。功能定位是更好地发挥预算制度的规划、控制和管理作用，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性，从而实现规划、控制和管理三者的统一。 二、跨年度预算平衡机制与年度预算平衡机制的关系 跨年度预算平衡机制是对年度预算平衡机制的一种改进，其原理是顺应经济周期和社会发展周期编制预算，追求财政收支周期性平衡，而非短期静态平衡；讲求中期视野下预算收支的良好匹配，而不是单个年度内的以收定支。跨年度预算平衡机制并不是完全排除年度预算平衡情况的出现。 年度预算平衡机制转变为跨年度预算平衡机制，能够在经济周期内追求动态平衡。动态平衡和整体平衡的预算理念，具有计划性、渐进性的特点，体现了长期平衡。从而消除因单纯追求年内预算平衡而导致的不适当干预，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，而非完全替代年度预算制度，增强了年度预算的约束力。 三、跨年度预算平衡机制与中期财政规划的关系 中期财政规划一般是 3-5 年的预算收支计划。按照三年滚动方式编制，第一年规划约束年度预算，后两年规划指引年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。这种财政预算安排方式充分考虑了一定时期的财政政策与经济发展周期，将当年收支平衡的财政政策转向跨年度平衡的财政政策，将财政预算安排与国民经济和社会发展规划纲要，以及国家宏观调控政策有机衔接，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。 四、跨年度预算平衡机制的主要内容 （一）改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。具体而言：（1）要求年度审核的重点由预算平衡转向支出限制，强调经法律程序批准生效的预算，非经法定程序不得调整。（2）强调在收入管理上更要依法征收、应收尽收，在法律规定的基础上及时、足额地征收预算收入。（3）强调加强结转资金、结余资金的预算管理，进一步规范这些财政资金的使用程序，从法律上切断超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性。 （二）建立跨年度弥补超预算赤字的机制。跨年度预算平衡机制不是单纯地强调以收定支的年度预算平衡，而是以支出政策确定支出预算，追求中期的预算平衡。在这种平衡机制下，年度内可能会出现预算收入与预算支出不相匹配的情况。在预算收入大于支出预算时，不强求当年全部安排支出，而是将收入结转下年使用，或用于削减财政赤字、化解政府性债务；在预算收入不足以满足当年预算支出，预算出现赤字时，不强求大幅度削减当年支出，而是在科学预测、准确分析形势的情况下，分年度来对预算赤字进行弥补。 （三）建立中长期重大事项科学论证的机制。跨年度预算平衡机制体现在微观放开，宏观控制。允许某个年度出现预算赤字，是建立在中长期预算平衡、可控的基础上的。要实现中长期预算平衡可控，就必须要有对中长期重大事项的宏现控制能力，也就是要对中长期的重大事项能进行科学论证，得到宏观的、相对准确的预测数据。重大项目的实施要有连续性，不能是一年一定政策，要有长远考虑。 （四）建立编制中期预算制度。建立跨年度预算平衡机制，实施中期财政规划管理，收入任务由法定变为预期，预算约束重点转向支出之后，一个重要的制度安排就是要建立跨年度弥补超预算赤