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　　论大学生参与基层服务的政策演化 　　由于劳动力市场失灵，基层服务人才紧缺是我国当前就业结构性失衡的表征之一。以恰当的方式引导大学生参与基层服务将在大学生就业、学生资助和劳动力市场调节等方面发挥重要作用。 2003 年以来，我国大学生参与基层服务的政策实践在各级政府的倡导下广泛开展，涉及领域众多。 政策研究的主要任务之一是理解政策的演变过程。对政策演变过程的探究有助于发现我国大学生参与基层服务政策的演化路径，把握政策趋势。通过政策文本分析所提供的黑箱技术[1],可以绕过不能被直接观察的政策过程，从文本的视角对纵向政策数据进行分析，从而发现其演变过程及其与横向政策的关联，做出趋势预测和提出建议。 本研究所使用的数据主要来自 2003-2015 年间中央部门通过官方X站发布的大学生基层服务政策及相关政策文本。由于地方政策多数依照中央政策要求制定和实施，本文仅限于分析中央主导的大学生基层服务政策。 　　一、大学生基层服务的政策梳理 　　按照学界普遍采用的纵向划分方法，政策分为元政策、基本政策和具体政策三类[2]. 元政策 即政策的政策，是政策出台的深层动因，也是政策背景。大学生参与基层服务政策的产生和发展与高等教育扩招、大学生就业难有着直接关联，并且在西部大开发、农村医疗体制改革与新农村建设等政策的助推下持续实施。 　　（一）政策出台的背景 　　1. 大学生就业政策：高等教育扩招的出口。 自从1999 年《面向 21 世纪教育振兴行动计划》（简称计划）[3]公布以来，高等教育毛入学率不断攀升。 计划提出的2000 年达到毛入学率 11%,2010 年接近15% 的扩招目标在 2002 年就已提前完成，2010 年计划 截止时已达到 26.5%, 远远高出预计水平。 　　2014 年，毛入学率已经达到 34.5%①. 然而，大学生的就业机会并没有和入学机会同比增长，大学生劳动力市场就业难的局面形成。 由于区域发展不平衡，就业结构失衡的情况势必会延续多年，亟需就业政策来引导劳动力市场的均衡发展。 2003 年，即第一届扩招大学生毕业当年，《关于做好 2003 年高等学校毕业生就业工作的通知》明确提出鼓励高校毕业生到基层和艰苦地区工作[4]的思路。 就在这一年，西部计划成为第一个引导大学生基层服务的项目。 至此，我国高等教育规模扩张的三大政策保障已具雏形：全面的大学收费政策、家庭经济困难学生资助政策和大学生就业政策。 　　2. 面向基层服务 :缓解大学生 就业难 的重要途径。 在创新创业政策出台之前，面向基层服务一直是大学生就业政策中的主要手段，在补充中西部地区基层劳动力、矫正大学生就业的结构性失衡以及地区均衡发展等方面均发挥着重要作用。 《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》[5]从思想层面引导大学生到基层和西部就业。《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》（以下简称意见）[6]是我国鼓励大学毕业生基层服务的纲领性文件，要求加大政府宏观调控力度，建立高校毕业生面向基层就业的长效机制.这些引导性文件为大学生基层服务政策的出台做了铺垫。 　　 　　3. 西部大开发、 农村医疗体制改革与新农村建设：合力助推基层服务。鼓励大学生基层服务是西部大开发的人才战略。始于 2000 年的西部大开发政策提出提高资金投入和转移支付力度， 支持西部 12省重点领域发展， 制定有利于西部地区吸引人才、留住人才、鼓励人才创业的政策[7].2004 年《国务院办公厅转发卫生部等关于农村合作医疗试点工作意见》[8]提出制定引导医学院校大学毕业生到农村工作锻炼的政策。农村合作医疗的试点和普及对医疗机构人员配备提出了挑战，如何引导医学专业学生到基层服务并且形成长效机制，成为亟需解决的问题。 建设新农村的战略部署把三农问题和切实提高农民收入作为国家政策的重中之重，并指出要发挥农业院校在农业技术推广中的作用[9]. 在一系列政策的引导和助推下，在教育、农业等多个部门的共同努力下，大学生基层服务政策得以出台并不断改革持续至今。 　　（二）政策模块与文本统计 　　大学生基层服务政策自 2003 年西部计划推行以来，形成了一系列政策群，主要涉及两大模块：学生资助和基层就业。 主导部门包括：教育部、财政部、人力资源与社会保障部、农业部、卫生部、中央组织部、团中央、国家扶贫开发办等。 搜集上述部门官方X站发布的大学生基层服务政策文本，进行梳理和统计。 　　如表 1 所示，2003-2015 年间，仅中央部门组织实施的大学生基层服务政策的出台及调整就有 103次之多。 其中，政策动向较密集的为金融危机爆发后的 2009 年，当年政策出台和调整 17 次。 从单项政策来看，西部计划出台最早，调整次数也最多。 那么，政策频繁调整与政策演变之间是否存在某种联系