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　　财政体制改革与预算管理 孙建北 孙成祜 政府预算制度作为公共财政的基本存在形式, 是构建公共财政框架的基础性载体。发达市场经济国家的公共财政就是在政府预算的形成和发展过程中, 受政府预算制度的约束和作用, 逐步确立与完善的。只有建立了适应市场经济要求的完善的政府预算管理机制, 中国公共财政框架构建才具有现实的可操作性。 一、我国财政体制改革的意义和进程 1.改革开放以来, 我国财政管理体制进行了一系列改革,重点是调整收入分配关系, 而对预算执行和国库管理制度没有进行大的调整。现行财政资金的缴库和拨付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的。这种传统体制形成的运作方式显露出的弊端越来越突出, 违规开设银行账户、账外账、“小金库” 等现象比较严重。随着分税制改革取得显著成效, 如何构筑新的预算执行制度已成为财政改革的重要内容。中央十五届六中全会明确提出了“推行和完善部门预算、国库集中收付和政府采购制度”的要求。这项政策, 是涉及整个财政管理的基础性改革, 贯穿于预算执行的全过程, 是国家预算执行和财政管理制度的重大创新, 是规范政府性资金管理最彻底、最完善、最可靠的模式。它不仅关系到预算执行能否规范,影响预算执行的质量, 而且涉及财政资金使用的追踪问效, 以及各级人大和纪检审计部门的监督检查, 是一场财政革命, 具有深远的历史意义。 近年来, 伴随着整个经济体制改革的进程, 我国的财政改革与发展始终是人们关注的焦点。改革的进程大致分为三个阶段: 一是20世纪80年代中期的两步“利改税”和实行“分灶吃饭”的财政体制; 二是1994年实施的税制改革与“分税制”的财政体制; 三是20世纪90年代末开始的“税费改革”与构建公共财政框架。这种由收入改革逐步走向支出改革的制度演进方式, 符合我国财政改革的历史趋势。 2.公共财政框架可以细化为公共财政功能框架和公共财政管理框架两个部分。其中, 公共财政功能框架的建设任务是征集财政收入, 保证政府提供公共服务的支出需要; 公共财政管理框架的建设任务是用公共管理的办法管理财政, 确保财政资金使用的公平、公开、受监督和有效益。 政府财政的功能是通过收入和支出实现的。因此, 建立公共财政功能框架包括两个方面: 一是通过完善和深化财政改革, 进一步健全财政收入职能, 不断壮大政府财政实力, 为政府履行公共服务职能提供财力保障。二是通过调整和优化支出结构, 重点保证公共服务领域的支出需要, 健全财政支出职能。1994年以来, 我国在财政收入管理方面推出了一系列改革措施, 一是财税体制改革, 注重建立财政收入稳定增长的机制,增强中央政府的宏观调控能力; 二是所得税收入分享改革, 是财税体制改革的进一步完善, 重在协调区域经济发展, 均衡地区间财力分配; 三是税费改革, 重在清理整顿乱收费, 规范税费关系, 增强政府调控能力; 四是深化“收支两条线”管理改革,主要是规范预算外收入收缴和减少部门、单位资金占压。以上几项改革各有侧重, 相辅相成, 目标是致力于构建适应社会主义市场经济发展要求的以税收为主, 规范收费为辅的公共财政收入体系。 调整和优化支出结构, 是今后一个时期公共财政功能框架建设的重点。近年来改革的措施主要有: 第一, 重点增加社会保障支出、工资等行政管理支出、科教文卫支出、生态建设和环境保护等公共服务各领域的支出; 第二, 逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资; 第三, 清理取消不规范的财政补贴, 如“菜篮子”基金等补贴, 以便符合WTO规则和市场经济发展要求; 第四, 对一般性支出项目, 财政要统筹安排,综合平衡, 适应需要, 给予保障。 3.依法加强和规范财政预算管理, 是发挥财政功能作用的重要保障。将公平、公正、公开、透明等市场经济下的公共管理原则, 贯彻到财政资金运行的各个环节。具体改革的内容是: 深化部门预算改革、进行财政国库管理制度改革。 从2000年开始, 中央部门预算改革已初步建立了以预算编制为核心, 以国库集中收付和政府采购为主要执行手段的预算管理模式。部门预算的编制形式、方法和内容发生了实质性转变。在预算编制方法上, 初步打破了基数的概念, 实行“零基预理论探讨算”, 在行政管理费、公检法支出等科目和实行公务员管理的事业单位, 全面推行“基本支出按照定额核定, 对项目支出进行评估, 按照轻重缓急排序, 根据财力可能安排”的改革方式,使得部门预算编制更加公平、合理; 改变了部门预算外收入与支出挂钩的管理方式, 同时根据单位实际情况合理核定支出预算, 预算外资金管理工作进一步规范; 预算编报内容也更加符合实际, 部门在“一上”预算申请时, 基本支出只需要报送基础数据, 维持运转的基本支出根据定额予以明确, 部门可将主要精力集中在研究部门事业发展的项