西方应急管理学科内涵初探.docVIP

西方应急管理学科内涵初探应急管理在西方国家是一个年轻的学科。在英国、澳大利亚和新西兰，其学科的研究对象、研究范畴已经基本确定，四个阶段、四个系统和风险管理要素等主要研究内容已形成共识，其主要概念尚未完全统一，其研究方法正在形成，其基本原则尚在探讨之中。关键词：西方 应急管理 内涵 概念 方法应急管理在西方也是一个年轻的学科。从20世纪六七十年代新西兰建立现代民防体制开始，不过几十年的历史；从美国高校中大规模设立紧急事态管理专业开始，也不过十几年的历史。因而它的学科内涵仍然在发展和变化之中。本文以西方应急管理比较成熟的美国、澳大利亚和新西兰为例，探讨西方国家应急管理的学科概念、内涵以及理论和方法，为我国应急管理学科的建设与发展提供借鉴和参考。一、应急管理的基本概念美国和澳大利亚的“应急管理”（Emergency Management），其管理对象是紧急事态（Emergency），有各自的定义和内涵。1.紧急事态紧急事态一词在英文中是Emergency，在应急管理领域，其含义有严格的法律限定。美国2000年的《灾难减除法》（Disaster Mitigation Act），即修正的斯塔福法（stafford Act），将紧急事态分为在地方管理层次上的和需要联邦介入层次两类。第一类，“紧急事态”是正常情况下可以在地方得到处理的危险事件。第二类，“紧急事态”意味着需要总统决定、联邦政府提供帮助，增强州和地方政府的努力和能力，以拯救生命、保护财产和公共卫生与安全，减少或防止在美国任何地方发生大灾难威胁的任何关头或场合。澳大利亚对这一概念解释为四层独立的含义。（1）一个已经发生的或迫近的，将危及或可能危及到生命、财产或环境，需要郑重的和相互配合的应对的事件。（2）由内部的或外部根源引起的、通常能对建筑物中和社区中的人们安全造成负面影响的、要求居民立即采取应对措施的任何事件。（3）由事故或错误引起的意外情势，使人民和／或财产暴露在危险物质的潜在危险之下。这种紧急事态通常由卡车交通事故、危险材料溢出或泄漏以及火灾引起。（4）在大坝运营方面，任何导致意外的、危及大坝的完整性或下游的生命和财产安全，要求立即采取行动的情况。新西兰对“民防紧急事态”（Civil Defence Emergency）的定义是“引起或可能引起生命损失、伤害或灾难，或在任何情况下危及公共安全，并且如不采取民防措施，警察局、新西兰消防署或其他部门应付不了的情形。分析以上不同国家对于“紧急事态”的定义，具有如下共同点。第一，紧急事态是一种危险事件或状态。这类事件或状态包括所有的种类；但无论是什么原因引起的，都会危及到人民的生命、财产甚至环境。因而，危险性是它的主要特征。第二，紧急事态的另一个特征是它的突然性和紧急性，往往出乎人们的意料，给人以措手不及的打击，需要立即采取应对措施。第三，紧急事态是政府必须采取应对行动的事件或状态。这些事件或事态，在规模和影响上，已经超出了社区和居民所能应对的范围，需要政府（不管是哪一级）迅速干预应对。这三点构成了“紧急事态”的核心内涵。需要指出的是，美国的应急管理部门扩大了“紧急事态”的外延，根据突发事件的影响范围和严重程度提出了“突发事件”（incident）和“灾难”（djsaster）的概念，并赋予其明显的实践意义。美国联邦紧急事态管理局给“灾难”下了专门的定义，以区别“紧急事态”。“灾难”是引起重大的人员和经济损失，需要超出地方和州资源范畴进行危机应对的危险性事件。灾难与紧急事态的区别在于要求更高层次的应对。斯塔福法（stafford Act）对“重大灾难”（major disaster）作了专门的定义。“‘重大灾难’指在美国任何地方发生的任何自然的大灾祸（包括飓风、龙卷风、暴风雨、高潮、风卷潮、潮汐浪、海啸、地震、火山爆发、滑坡、泥石流、暴风雪或干旱），或者不论原因的任何火灾、洪水或爆炸；在总统的决断下，认定其引起了达到足够严重量级的损失，必须依据本法授权援助增加州和地方政府以及灾难救助组织的努力和可用资源，以减轻由此引起的损害、损失、艰难和痛苦。”可见，在美国，“灾难”的严重级别要高于“紧急事态”，并且更倾向于是由自然原因引起的重大事件。美国国土安全部也为“突发事件”（incident）下了专门的定义。“一种自然发生的或人为原因引起的需要紧急事态应对以保护生命或财产的事或事件（event）。它可以包括重大灾难、紧急事态、恐怖主义袭击、荒野和城区火灾、洪水、危险物质泄漏、核事故、空难、地震、飓风、龙卷风、热带风暴、战争相关灾难、公共卫生与医疗紧急事态，以及发生的其他需要作为紧急事态应对的事件。”在美国的紧急事态管理中，“突发事件”也有级别区分。一般的“突发事件”可以转化为“具有全国影响的突发事件”（Incident 0f Nation